论文标题：Reforming agricultural subsidy policies to facilitate the transformation of agrifood systems: insights from China and Africa

期刊：Frontiers of Agricultural Science & Engineering

作者：Zongyi WU, Boaz BLACKIE KEIZIRE, Shenggen FAN, Xiaolong FENG

发表时间：10 Mar 2025

DOI：10.15302/J-FASE-2025624

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中国和非洲食物系统转型：经验、教训和未来方向

Food systems transformation in China and Africa: Experiences, Lessons, and Future Directions

Volume 12 · Number 4 · December 2025

专 栏 文 章 介 绍

· 第七篇 ·

▎论文ID

Reforming agricultural subsidy policies to facilitate the transformation of agrifood systems: insights from China and Africa

改革农业补贴政策促进农食系统转型：来自中国和非洲的比较分析

文章类型：Research Article

发表年份：2025年

第一作者：吴宗燚

通讯作者：冯晓龙

Email: xlfeng@cau.edu.cn

作者单位：中国农业大学经济管理学院，全球食物经济与政策研究院

Cite this article :

Zongyi WU, Boaz BLACKIE KEIZIRE, Shenggen FAN, Xiaolong FENG. Reforming agricultural subsidy policies to facilitate the transformation of agrifood systems: insights from China and Africa. Front. Agr. Sci. Eng., 2025, 12(4): 745-762 DOI:10.15302/J-FASE-2025624

· 文 章 摘 要 ·

自20世纪60年代以来，农业补贴政策始终是亚洲与非洲国家推动农业发展的关键政策工具，在提升农业产能与保障粮食安全方面发挥了重要作用。本文以中国与非洲国家为典型案例开展比较研究，系统梳理了中国和非洲国家农业补贴政策的演进脉络、制度设计与实施成效，重点剖析了政策实践中的成功经验与现实困境。

研究发现，中国与非洲国家农业补贴政策均以保障粮食安全为核心目标，通过对农业生产者提供激励措施，有效促进了农业生产并在减少贫困中发挥了积极作用。然而，双方在政策结构与实施规模上呈现显著差异：中国农业补贴政策更具综合性，强调可持续发展导向；非洲国家则多采取靶向补贴策略，聚焦化肥供应、良种推广等关键环节，但政策扭曲问题仍较为突出。双方虽然在农食系统转型方面均取得显著进展，但仍面临共同而又各具有差异的挑战。

基于上述分析，本文提出了进一步促进中非农食系统可持续转型的政策建议。一是优化农业补贴资金配置，重点支持绿色可持续技术的推广应用，如精准施肥、节水灌溉等；二是强化政策协同，深化中非在农业技术转移与经验共享方面的合作；三是加大双方在农食系统领域的投资力度，通过设立中非农业转型基金等机制，重点支持区域适应性技术研发 (如耐旱作物品种)、产后损耗控制 (冷链设施) 及小农组织化的制度创新。

· 文 章 亮 点 ·

1. 比较中国与非洲国家农业补贴政策的异同点。

2. 总结中非在农食系统转型过程中面临的挑战。

3. 提出促进中非农食系统可持续转型的政策建议。

· Graphical abstract ·

· 研 究 内 容 ·

▎引言

建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，推动农食系统向更可持续的方向转型，已成为世界各国农业补贴改革的重要趋势。当前，部分发达国家 (如欧盟) 已将补贴政策与环保生产、土地保护等可持续措施挂钩；但在许多发展中国家，尤其是在非洲和亚洲，受粮食安全压力影响，仍存在补贴扭曲现象，从而制约了农业可持续发展。在此背景下，适时调整与优化补贴政策，推动农食系统加快向可持续的方向转型，显得尤为迫切。

中国与非洲国家的改革实践具有典型意义。中国自2015年起启动农业补贴改革，通过取消化肥行业补贴、实施耕地轮作休耕补贴、推广有机肥替代化肥等举措，初步构建起绿色导向的农业补贴框架。其中，农业“三项补贴”的整合与优化成为政策转型的关键抓手。部分非洲国家则通过创新补贴工具 (如电子券) 探索改革路径，但整体仍处于政策设计与试点阶段，尚未形成系统性改革格局。

本文以中国与非洲国家为对比样本，系统梳理双方农业补贴政策的演进逻辑、实施成效与现实困境，重点剖析政策设计上的异同，并提出实现可持续转型的可行路径，为全球农食系统可持续转型提供政策启示。

▎中国和非洲国家农业补贴政策

1. 中国农业补贴政策分析

进入21世纪以来，中国逐步构建起与经济发展阶段相适应的农业补贴政策体系。整体来看，政策演进呈现明显的阶段性特征：第一阶段 (2004–2015年)，以稳产增收为核心目标，通过实施粮食直接补贴、农业生产资料综合补贴、农机具购置补贴等政策工具，着力夯实国家粮食安全基础并提升农户收入水平。第二阶段 (2015年至今)，在资源环境约束日益加剧的背景下，政策重心转向绿色发展，中国启动新一轮改革，将原有的农业“三项补贴”整合为农业支持保护补贴，并出台若干农业绿色发展政策，推动补贴机制向绿色可持续方向转型。

2. 非洲国家农业补贴政策分析

非洲农业生产具有复杂而多元的特征，其发展面临生产效率低下、气候脆弱性突出、市场准入受限等多重挑战。在此背景下，非洲各国政府通过实施多样化补贴政策支持农业发展。从政策演进脉络看，非洲农业补贴体系深受殖民遗产、独立后国家建构、结构调整计划及全球化进程的多重影响，形成了独特的政策轨迹。具体而言，殖民时期的单一作物导向、独立后的粮食自给战略、结构调整时的市场化改革、以及全球化背景下的技术输入与补贴调整，共同塑造了当前非洲农业补贴政策的复合性格局。

▎中国和非洲农食系统面临的主要挑战

1. 中国

营养失衡问题凸显。在全面消除饥饿的同时，中国面临超重肥胖与微量营养素缺乏的双重挑战。2020年，5岁以下儿童超重率达8.3%，成人肥胖率从2012年的5.0%上升至2016年的6.2%。2018年，男性成年人的超重率和肥胖率分别为37.6%和16.1%，相关健康成本预计到2025年将占国民生产总值（GNP）的9%。此外，城乡居民膳食结构失衡问题突出，表现为谷物、油脂、红肉摄入过量，而蔬菜、水果、乳蛋类及微量元素（维生素A/C、钙、硒）摄入不足。

城乡区域发展不均衡。尽管绝对贫困已消除，但城乡收入差距依然突出。2020年城乡人均收入比达2.56:1，虽在2022年降至2.39:1，但城乡和地区不平等依旧构成中国亟待解决的结构性难题。

农业竞争力面临瓶颈。2010–2019年，中国农业全要素生产率年均增长1.7%，但近年来增速放缓，农业劳动生产率远低于其他产业。同时，农业生产成本逐年上涨，挤压农业经营的利润空间。

2. 非洲

政治动荡与冲突持续制约发展。自20世纪60年代独立以来，多数非洲国家因自然、历史及民族矛盾陷入武装冲突与政治动荡 (如埃塞俄比亚、苏丹等)，严重阻碍了经济增长与农业现代化进程，进一步加剧贫困与不平等。

农业基础设施薄弱限制转型。非洲农业高度依赖雨水灌溉，撒哈拉以南地区仅5%的农田实现灌溉。同时，农业产后损失问题严峻，如谷物损失率高达20%，果蔬损失率更达40%。此外，农业仓储、加工及冷链设施严重匮乏，导致供应链效率低下，制约农产品附加值的提升。

饥饿问题加剧威胁可持续发展。自2015年以来，非洲饥饿人口持续上升。据联合国粮农组织 (FAO) 数据，2023年非洲有58%人口面临中度或重度粮食不安全，其中21.6%处于严重状态。若不采取紧急措施，到2030年，将有5.82亿人长期营养不良，其中一半以上在非洲，将严重威胁联合国“零饥饿”目标 (SDG2) 的实现。

· 政 策 与 建 议 ·

中国与非洲的农食系统转型均面临气候变化、资源环境退化及小农经济主导等共同挑战。为推动农业可持续发展，亟需通过改革和重新优化政策实现系统性转型，具体包括：

(1) 调整补贴目标，强化绿色导向。中非农业补贴均以粮食安全为核心目标，但政策路径存在阶段性差异。中国自2015年起深化改革，通过整合农业“三项补贴”、取消化肥行业补贴等举措，在保障粮食安全的同时实现环境保护目标，为非洲提供了有益的实践范例。非洲目前仍以直接支持粮食生产为主，未来可借鉴中国经验，强化绿色导向，平衡短期增产与长期可持续目标。

(2) 强化政策协同，构建合作机制。中非可通过高层对话平台，如中非合作论坛，制定联合战略目标，协调政策框架，推动经验共享与技术合作。例如，双方可联合推广气候智慧型农业，推广耐旱作物品种，提升小农应对气候变化风险的能力。

(3) 加大农食系统领域的投资力度，聚焦研发创新。当前中国对非投资多集中于基建与矿业，农业领域潜力有待深入挖掘。建议设立联合研发项目，加强中国对非特定领域投资，如聚焦农业产后储运、冷链加工等关键技术攻关，并通过技术转移提升非洲农业产业链效率。

【研究团队介绍】

团队成员合影

一、研究院简介

全球食物经济与政策研究院 (Academy of Global Food Economics and Policy, AGFEP) 是中国农业大学校级研究院。研究院围绕食物和营养安全、环境可持续、气候变化、农业农村现代化建设等关乎全球与国家发展的重要议题进行研究，致力于建设世界一流智库。

中国农业大学讲席教授、前国际食物政策研究所所长 (IFPRI) 樊胜根担任研究院院长，研究院成员来自中国农业大学、浙江大学、中国农业科学院等高校和科研单位，研究院聘请国内外10余名食物政策、营养、农业经济等领域的专家作为学术委员会成员。

未来，研究院将以学术研究为核心，人才培养与国际合作并举；从对内和对外两个层面入手，通过在国际顶尖期刊上发表文章、参与国际大会等方式传播研究成果，发布国际一流研究报告，提供咨政报告，构建研究院与国际学术交流的桥梁，为中国和其他发展中国家的政策提供咨询建议，为建设现代化经济体系和构建人类命运共同体提供支持。

二、研究院重点领域

以农业食物系统转型为主要研究议题：(1) 重塑全球和中国农业食物系统；(2) 中国对外直接投资的战略规划；(3) 中国与全球发展经验和借鉴；(4) 突发公共应急事件的管理研究；(5) 食物-经济-环境-健康模型研究。

《前沿》系列英文学术期刊

由教育部主管、高等教育出版社主办的《前沿》（Frontiers）系列英文学术期刊，于2006年正式创刊，以网络版和印刷版向全球发行。系列期刊包括基础科学、生命科学、工程技术和人文社会科学四个主题，是我国覆盖学科最广泛的英文学术期刊群，其中12种被SCI收录，其他也被A&HCI、Ei、MEDLINE或相应学科国际权威检索系统收录，具有一定的国际学术影响力。系列期刊采用在线优先出版方式，保证文章以最快速度发表。

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