论文标题：Living With Risk: Building the Future of Resilient Cities

期刊：Landscape Architecture Frontiers

作者：Guofang ZHAI

发表时间：10 May 2021

DOI：10.15302/J-LAF-1-030051

微信链接：点击此处阅读微信文章

注：本文为删减版，原中英文全文刊发于《景观设计学》（Landscape Architecture Frontiers）2024年第1期“危机应对与韧性未来”。

导 读

近年来，各类灾害风险频发，“韧性”一词愈发受到关注。自20世纪末至今，灾害风险的应对方式也不断转型——由防灾到减灾，再到韧性治理；从追求零风险转变为与风险共存。在本次访谈中，南京大学的翟国方教授总结了中国韧性城市建设的发展历程，并指出韧性城市建设的首要任务是提升基础设施韧性。面对城市韧性空间失衡的问题，需要以国土空间规划为抓手，以全过程、多因素、多系统的城市韧性研究为规划设计的重要基础，以灾害情景模拟为重要技术手段。韧性城市建设过程中需要坚持工程性措施及非工程性措施并举，提升民众对风险的认识，促进个人这一主体的参与。规划师和设计师也应当对当前形势具备理性认知，做好超越设防标准灾害发生时的应急响应工作。

关键词

韧性城市；风险；气候变化；国土空间规划；海绵城市；灾害情景模拟

与风险共存：构建韧性城市未来

Living With Risk:Building the Future of Resilient Cities

翟国方

南京大学城市安全发展研究中心

翟国方简介

翟国方教授现任南京大学城市安全发展研究中心主任，兼任联合国“未来地球”计划中国国家委员会（CNC-FE）委员、亚洲风险分析学会（SRA-Asia）秘书长等多个职务。他主要从事国土空间规划、城市公共安全规划等领域的研究与实践，尤其关注国内外韧性城市建设的发展与评估，以专家顾问的身份参与了《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》编制，以及上海、深圳、南京等城市的规划工作。

LAF ：近年来，各类灾害风险频发，“韧性”一词愈发受到关注。首先请您谈谈对于“风险”和“韧性”概念的理解。

翟国方 ：“风险”指人们不希望发生的事件发生的可能性与后果，多指致灾因子（如地震、洪涝、泥石流、塌方）对人、城市和社会所造成的负面影响。自20世纪末至今，灾害风险的应对方式也不断转型——由防灾到减灾，再到韧性治理；从追求零风险转变为与风险共存。这是因为人们不断认识到，绝对的“零风险”是不存在的。人们无法控制灾害的发生，且降低风险需要各类资源的投入（如人力、经济、技术），正如2005年第二届世界减灾大会通过的《兵库宣言》就明确指出，“人类社会必然要与自然界的危害风险并存”。人类与风险共存的能力被称为“韧性”，指对于外来冲击具有抵御、吸收、适应和学习的能力，同时还具有受到损伤后快速恢复的能力。如果这种冲击是由自然灾害引起的，通常涉及灾害防御、应急救援、灾后恢复重建和学习适应等方面。

《兵库宣言》封面 © United Nations

LAF ：中国的韧性城市建设经历了怎样的发展过程？

翟国方 ：中国的韧性城市建设有三个重要时间节点。首先，自2005年第二届世界减灾大会，“resilience”的概念被引进中国，并出现了“弹性”“韧性”“抗逆力”“综合防灾减灾能力”“恢复力”等多种翻译，而这种混乱的译词使用制约了相关规划学科的发展。

2015年，南京大学向中国城市规划年会申请举办“风险社会与韧性城市”分论坛。在这次论坛中，最终将“resilience”译作了“弹性”。考虑到相关文献中译作“韧性”的比重越来越高，而且规划学科中已有“弹性规划”这一概念，《国际城市规划》在同年出版的“韧性城市：应对城市危机的新思路”专辑中应用了“韧性”的译法。南京大学则于当年承接了中国首个基于韧性城市理论的规划实践项目——“合肥市市政设施韧性提升规划研究”。可以说，2015年是中国韧性城市建设“元年”，不仅“韧性”一词的译法更为普及，各类相关实践也陆续涌现。

2015年中国城市规划年会“风险社会与弹性城市”分论坛现场 © 中国城市规划网

2020年，建设“韧性城市”出现在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，并受到高度重视；2022年，党的“二十大”报告中更加明确地提出来要建设“宜居、韧性、智慧城市”，并将其提升至国家战略高度，这标志着中国韧性城市建设迈入了第三个阶段。其后，北京、深圳等城市出台了关于推进韧性城市建设的意见；北京、郑州、西宁等城市还编制完成了韧性城市的规划。据悉，自然资源部将择机启动城市韧性的评估工作，助力我国城市安全水平的进一步提升。

LAF ：与国际先进韧性城市建设经验相比，中国在韧性城市发展的过程中，哪方面韧性的提升最为迫切？

翟国方 ：从国际上看，虽然中国韧性城市建设已经得到非常大的发展，但相较于发达国家仍然存在差距。我曾带领团队基于经济韧性、社会韧性、环境韧性、社区韧性、基础设施韧性及组织韧性构建中国的城市灾害韧性评价指标体系，并对全国288个地级市进行评估。首先，上述各方面韧性都同等重要且相互关联。减少自然灾害带来的损失，首要任务是夯实城市的第一道防线——提升基础设施韧性。对中国的城市而言，基础设施韧性建设为薄弱环节，“欠账”较多，如在设防标准方面不达标，迫切需要提升。

就环境韧性而言，灾害风险和孕灾环境息息相关。社区韧性和社会韧性密切相关，社区是构成社会的基本细胞。组织韧性则反映了对经济、环境、社会的引导或治理水平。而这一切的基础则是经济韧性；换言之，经济发展是目前最为迫切的任务。在上述研究中也发现，韧性排名前十位多处于中国东部沿海地区，后十位均为中西部地区的中小城市，且首尾相差高达近十倍。就城乡而言，城市的韧性总体来说要高于乡村，因为乡村经济水平较低，基础设施建设落后，缺乏建筑设防标准，防灾意识薄弱，且居民多为老、幼等弱势群体。一方面，经济水平的提高可以支撑其余各类韧性的提升；另一方面，经济的发展离不开防灾减灾。但是，当前的难点则在于提升人们对韧性建设的认知。由于韧性建设回报周期相对较长，也经常被城市管理者所忽视。

LAF ：近年来的城市韧性研究更加提倡全过程、多因素、多系统（包含社会、经济、空间环境、文化、管理、基础设施建设等）的综合治理，这类研究对于实际的规划设计的参考价值如何？研究和实践之间是否存在脱节的情况？

翟国方 ：这类研究提出了许多理论框架——例如，我也曾提出层次／尺度、灾种、阶段、要素、参与主体等五个维度的治理框架——目的在于从多维度切入韧性城市的综合治理，同时使各规划建设管理部门认识到，面对不同的主体、在不同的尺度下、应对不同灾害种类，以及在灾害发生的不同阶段，治理的侧重点都有所不同。

气候变化背景下规划视角的城市雨洪灾害韧性应对通用框架中的多主体行动模式（改绘自参考文献[2]） © 《城市规划学刊》

这些理论研究已经对规划设计实践形成了有效指导，并通常结合极端灾害情景分析这一重要技术手段得出应对措施。例如，《北京市韧性城市空间专项规划（2022年—2035年）》针对北京市展开了全域、全灾种的空间规划，并针对北京的雨洪灾害和地震，开展“全过程”情景分析，通过设想最严重的灾害情况，考虑如何预防、恢复和重建，以及各类主体应承担怎样的责任等问题。再如，《深圳市应急疏散救援空间规划（2021—2035年）》对深圳市的应急避难场所、应急救援设施、应急医疗卫生设施、应急物资储备与配送设施、战略预留应急用地，以及应急交通设施的“5+1”应急疏散救援空间体系进行了规划部署。在规划过程中，也对极端灾害（如近四十年来台风等极端自然灾害）再次发生时需要进行应急疏散的最大人口规模进行了模拟分析。

LAF ：雨洪灾害是中国韧性城市需要重点关注的灾害类型之一，在您看来，除了“基础设施的建设”“海绵城市建设”等常见的工程性举措，还有哪些促进应对雨洪韧性提升的非工程性举措值得关注？

翟国方 ：常见的提高应对雨洪韧性的非工程性措施主要有以下几类：一是编制防灾规划，确定每一区域内的建筑物／构筑物类别。二是绘制灾害地图并向公众发放，让市民及时做好防范工作。三是加强预报、预警等方面的新技术应用。四是提升民众对风险的认识，加强个人防灾技能培训和建立公众互助体系。五是探索利用巨灾保险补足经济损失的途径，但目前在市场上此类保险工作尚未完全铺开。

此外，我还想特别说明，我认为应当坚定不移地继续开展海绵城市建设。目前，公众对海绵城市存在一定的误解，认为建设了海绵城市就可以一劳永逸地杜绝洪涝的发生。但海绵城市的主要功能并不是防灾，而是储蓄水资源，主要解决的是时空分布不均的问题。其次，海绵城市建设项目投资规模大、周期长、涉及到的利益相关方较为繁杂，部分地区还出现了未按照科学规律展开建设的情况，导致社会公众对海绵城市建设认可度较低。国内外众多应对雨洪灾害的优秀案例也充分表明，海绵城市建设能够有效降低雨洪灾害风险。

LAF ：请问应如何提升民众对风险的认识，进而促进个人这一主体参与韧性城市建设？规划设计师和研究者又应该如何发挥作用？

翟国方 ：一是要保障经济发展，在解决温饱问题之后才可以进一步提升民众的风险意识。二是要在允许的范围内加强防灾减灾救灾信息披露。三是要加强防灾减灾救灾演练。四是加强媒体宣传，科普国内外优秀韧性城市建设范例，以及遇到极端事件时的自救及救人方式。在这个过程中，政府主导防灾减灾救灾工作，而每个人都是防范灾害的第一责任人。

对于规划设计师而言，首先对当前灾害形势要有理性的认知。例如，雨洪灾害韧性应对规划，既要考虑在国土空间规划体系中相关规划的衔接，也要评估气候变化背景下雨洪事件的变化趋势及其影响。对东亚地区而言，未来雨洪灾害风险和干旱风险均会增加。所以，面对城市韧性空间失衡的问题，需要以国土空间规划为抓手，以全过程、多因素、多系统的城市韧性研究为规划设计的重要基础。规划设计师要考虑到气候变化背景下海平面上升、降雨量波动增大对城市的影响；提高设防标准，确保现有排水管网、防洪堤等基础设施能够有效应对灾害，加强应急疏散救援空间规划；做好竖向规划及设计，合理确定潜在洪水淹没区的功能和形式；在基于自然的解决方案中，同样要让自然做功，提高场地韧性。此外，未来极端气候灾害会更加频发，也要做好超越设防标准灾害发生时的应急响应。

气候变化背景下国土空间规划与城市韧性规划关系图（以雨洪灾害为例）（改绘自参考文献[2]） © 《城市规划学刊》

对于研究者而言，有以下几方面值得关注：一是当地震、雨洪、火灾等多种灾害同时或先后发生时，所产生的复合灾害联动效应及其成灾机制研究；二是灾害效应的传递机制研究，例如，灾害对电力、交通等城市系统的冲击将如何传递到物流、卫生等其他系统，以及其影响在时空上是如何扩散的；三是以城市作为节点时，区域网络韧性的形成机理及其评估方法的研发；最后是对罕遇灾害和未知灾害的应对理论与技术框架研究。

参考文献

[1] United Nations. (2005). Report of the World Conference on Disaster Reduction.

[2] Zhai, G. (2024). Resilient planning responses to urban flood disasters in the context of climate change: Key concepts, fundamental ideas, and a comprehensive framework. Urban Planning Forum, (1), 29–37.

[3] Li, Y., & Zhai, G. (2017). China’s urban disaster resilience evaluation and promotion. Planners, 33(8), 5–11.

[4] National Institute of Building Sciences. (2019). Natural hazard mitigation saves: 2019 report.

[5] Duan, Y., Zhai, G., & Li, W. (2021). International research progress on measuring urban resilience. Urban Planning International, 36(6), 79–85.

[6] Nippon TV News. (2023, June 26). [Explanation] Why only the ‘Sanriku Coast’ for tsunami forecast started in 1941? Continuously Developing technology with each experience of extensive tsunami damage, achieving the “acceleration” of warning issuance—Meteorological agency.

[7] Intergovernmental Panel on Climate Change. (2023). Climate change 2023: Synthesis report.

本文引用格式 / PLEASE CITE THIS ARTICLE AS

Zhai, G. (2024). Living with risk: Building the future of resilient cities. Landscape Architecture Frontiers, 12(1), 88–92. https://doi.org/10.15302/J-LAF-1-030051

《前沿》系列英文学术期刊

由教育部主管、高等教育出版社主办的《前沿》（Frontiers）系列英文学术期刊，于2006年正式创刊，以网络版和印刷版向全球发行。系列期刊包括基础科学、生命科学、工程技术和人文社会科学四个主题，是我国覆盖学科最广泛的英文学术期刊群，其中12种被SCI收录，其他也被A&HCI、Ei、MEDLINE或相应学科国际权威检索系统收录，具有一定的国际学术影响力。系列期刊采用在线优先出版方式，保证文章以最快速度发表。

中国学术前沿期刊网

http://journal.hep.com.cn