■李侠

5月19日，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》（以下简称《纲要》）。这份时间跨度长达30年的文件，堪称我国未来社会发展的路线图，无疑将影响深远。然而，要让政策得到管理者以及受众的接纳与履行，避免落入效率损失的陷阱，则仍面临如下挑战：这些政策与受众的需求匹配程度如何？是否具备履行政策的社会基础支撑条件？政策主导区间与受众自由裁量权的边界何在？

匹配度的问题涉及对于当今时代的整体判断，以及政策目标对受众的吸引力。客观地看，《纲要》对于国际社会发展趋势的判断合理有据，也与受众的内在需求保持一致。当今时代是一个“替代年代”，新技术的加速到来让很多行业成为可替代行业，从而产生竞争力和存在价值降低的极大风险。放眼全球，各国发展方式也在印证着这种根本性的变化，即呼之欲出的新科技革命将加剧世界各国和地区之间的马太效应——差距不仅没有缩小，反而无情地加速扩大。

没有任何国家、地区或者个人愿意被抛入劣势累积的陷阱，这也是《纲要》之所以出台并能被受众接受的理性基础。需要注意的是，任何政策目标的设置都不宜太多地超出受众的可支配能力，否则这些目标的激励作用将无法兑现。检视此次国家创新驱动发展战略对于各个节点的目标设定，无论从经济基础还是政治环境，都是符合国家发展实情且极有可能实现的。

要如何理解实现创新驱动的社会基础支撑条件？创新在任何时代都是稀缺且昂贵的资源，由此往往需要严苛的条件。这些苛刻条件就是所谓的“社会基础支撑条件”。我们曾提出一个支撑创新的五要素框架模型，即制度、经济、人才、文化与舆论五要素。前三项被称作硬性要素，后两项被称作软性要素。要实现创新必须满足最低社会基础支撑条件，即两项硬性要素与一项软性要素（简称“2+1”模式），低于这个最低社会基础支撑条件，创新是断然无法实现的。

各个国家和地区之间，由于社会、历史等原因，现存的优势要素条件各不相同，因此，最低社会基础支撑条件可以有六种变体，充分利用各自的优势条件，可以最大限度形成要素之间的补偿效应，从而发展出不同的创新路径。之所以强调这点，也是为了防止各地区之间不加思考地“一窝蜂”式盲从与冒进，造成资源浪费以及对政策合理性形成不必要的消解。

坦率地说，此次《纲要》提出的创新驱动发展目标，仍应该明确其主导区间。由于我国各地的发展水平存在严重的差异，一些地区并不具备创新驱动的条件：缺乏人才、经济薄弱、社会基础支撑条件滞后。仅就到2020年国家R&D投入占GDP 2.5%这个目标而言，结合现在的投入数据推测，4年后国内仍将有一半以上的区域达不到这样的投入比例。因此，如果一味强调创新驱动，反而会出现欲速则不达的局面。

由此，创新驱动的主导区间应该集中在社会基础支撑条件比较好的区域开展，而不是遍地开花。那么，落后地区是不是就该无所事事？是不是由于条件不具备就可以因循守旧，毫不作为？这种理解显然也是不成立的。落后地区对于创新驱动的自由裁量权主要体现在摸清家底，加快完善创新基础支撑条件，缺什么补什么，在夯实创新根基的基础上再对接上游的创新扩散与转移，而不至于成为被社会遗弃的发展孤岛。

从此意义上讲，替代年代的所有地区将面临同样的挑战：要么改变，要么被淘汰，别无选择。

在全球化与市场经济条件下，由于存在利润趋同的趋势，创新更容易发生在低成本的区域。然而，当下国家为实现创新驱动最需要解决的问题主要有两个：首先，降低创新的制度成本。其次，加快人才队伍建设，这是实现创新驱动发展的最有力的推手。

（作者系上海交通大学教授）