随着国家为应对全球经济危机，以及刺激国内经济稳步发展的各项措施与政策的相继出台，我们又进入了一个政策出台的密集期。如何在这么短的时间内针对异常复杂的国内外经济形势制定出高质量的公共政策，是当前面临的最紧迫任务，它直接关系到我国能否平稳度过经济危机。基于这种考虑，结合政策制定的历史经验，笔者认为，特殊时期的公共政策制定必须考虑的一个指标就是政策的“最小公正量”问题，以往很多低质量的政策都与此有关。

 

所谓公共政策制定中的最小公正量是指：任何公共政策的制定过程都是利益集团相互博弈、妥协的结果，在民主制度发育不充分的特定区域内，完全有可能存在被排斥在利益集团之外的群体，暂且称他们为旁观者群体。他们的利益空间在政策制定过程中往往被多重利益集团强力挤压而得不到有效的保证。但是这种利益空间挤压又不能无限扩张，当旁观者集团的利益空间被压缩为零的时候，这项政策完全有可能夭折。即便勉强通过，它的运行阻力也将无限放大，甚至导致刚出台的政策马上进入政策失灵状态，这种局面对利益集团与旁观者集团都是无法忍受的。为防止这种情况发生，博弈的利益集团之间在尽量争取自身利益最大化的同时都会留出最小的一部分利益空间给缺席的旁观者，以便政策能够顺利出台并有效地降低政策的运行阻力，这个最小的利益空间就是政策的最小公正量的边界。

 

政策的最小公正量指标恰好是评价政策质量的最好测度指标，一项政策越接近最小公正量的临界值，这项政策的质量就越差；相反，如果政策在正向越发远离最小公正量，则该项政策的质量越高，社会的满意度也逐渐加大，运行的阻力成本也将随之降低，最后形成整个社会福祉的提高。这种现象之所以在中国具有特殊的重要意义，是因为我们目前的政策制定主体基本上是精英与少数共同体主导的混合模式，它们分别代表了少数利益集团的利益，作为政策受众的旁观者群体则代表了广大公众，改革开放30年的政策制定实践充分说明了这个道理。仔细审查那些最近涌现的群体事件，究其深层原因无一不是因为缺乏对政策最小公正量的考虑导致的。由此可知，最小公正量过低的政策其质量一定不高。

 

现在的问题是：最小利益空间都包含哪些指标？如何提高最小公正量的边界值？

 

在笔者看来，最小公正量空间中的指标主要有两个，即福利指标与正义指标。福利指标又可以分为自我福利指标与公共福利指标。正义指标则主要依据罗尔斯提出的第二原则，即：机会公正平等原则和差别原则。坦率地说，我们的政策大多是基于自我福利指标（利益集团的利益最大化），很少考虑公共福利的同步跟进，正义指标在追求所谓效率的名义下被有意省略了。改革开放30年，我们取得了举世瞩目的进步，积累了大量的社会财富，这些成就毋庸置疑。问题是这些成就的取得是单向度的，由于没有很好地考虑社会正义或仅仅是盘算如何压低最小公正量的空间边界，在取得巨大经济成就的同时，也积累了许多难以化解的社会矛盾。正如很多学者指出的，目前这种国富民穷的倒三角财富配置结构以及日益蔓延的政府与民争利的博弈格局，已经严重影响了政府的社会承诺。这就导致在未来的政府与民众的信任博弈中将无法取得最优解，如果政策依旧沿着最小公正量划定的轨迹前进，未来的政策运行阻力与风险将摧毁前期积攒下的宝贵社会财富。

 

按照经济学家阿马蒂亚·森的说法，根据囚徒困境的模式可以合理推出：在追求自我福利目标最大化的前提下，利益最大化导致无效率的结果，违反利益最大化则能够导致有效的结果，从而让每个人得益更多。如果利益就是成功的源泉，那么一个具有违反个体利益最大化的价值体系的共同体能够变得更成功，并且能够比其他具有利益最大化价值体系的共同体更具优势。从这个意义上说，关注政策制定中的最小公正量指标，可以最大程度上化解集体的贫困。要知道，我们当前遇到的危机不但是已经显露出来的经济危机，还有一种伴随多年改革积累下来的潜在的社会危机，我们的政策制定必须充分考虑到这种复杂的局面。

 

从目前我们出台的应对经济危机的策略来看，总体来说仍是凯恩斯主义的一种变体，通过总需求的增加来拉动经济的增长以及较高的就业率。思路没有错，问题是从目前公布的方案来看，大多仍集中在基础设施投资，民生投资严重偏低。如果我们把民生投资分为直接民生投资与间接民生投资，那么这次国家4万亿元的经济救援投资方案，仍然是间接民生投资占主导地位。即便如预期的那样带来期望的需求扩大，民穷的老问题仍旧没有得到有效解决，内需仍无法充分拉动起来，这条道路依然锁定在“最小公正量”的老路上。如果新经济政策能够扩大政策的最小公正量，则完全有可能实现一举两得的效果，这也是彻底改变政策制定模式的一个良好机会。否则真会出现经济学家陈志武所说的：修那么多铁路、机场，谁来坐呢？古希腊哲学家赫拉克利特曾说过：看不见的和谐比易见的和谐更强大！

 

（作者为中南大学教授）

 

《科学时报》 (2008-12-5 A3 周末评论)