作者:秦志伟 来源:科学网 www.sciencenet.cn 发布时间:2017/1/17 18:39:29
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后备耕地贵如金

 

日前,国土资源部汇报了新一轮全国耕地后备资源调查评价结果。结果显示,全国耕地后备资源总面积8029.15万亩,相比上一轮(2003年)减少了近3000万亩,而当前集中连片耕地后备资源仅有940万亩。

相比于耕地,目前土地利用总体规划尚未对耕地后备资源进行明确的规划。随着工业化、城镇化的快速推进,不可避免地造成耕地占用。耕地后备资源开发和土地整理复垦便成为了增加耕地面积、实现耕地占补平衡的主要手段。

记者在采访中了解到,土地利用总体规划中根据我国耕地保护要求以及耕地后备资源现状,提出了在保护生态的前提下,适宜开发宜耕后备土地,以实现耕地保护目标。未来,保护优先、因地制宜、分类施策、创新手段,正成为我国耕地后备资源合理利用所选择的方向。

重要的补充资源

伴随着新型城镇化和工业化进程的加快,规模不断扩大的建设用地不可避免地仍将占用大量耕地。自1998年我国正式提出实施耕地占补平衡制度以来,耕地后备资源开发成为补充建设占用耕地的重要途径。

在中国土地学会副理事长、中国农业大学土地利用与管理研究中心主任张凤荣教授看来,传统意义上的耕地后备资源是指可用于开垦的那部分,即土地自然条件满足作物光、温、水和扎根等要求,可理解为自然适宜的耕地后备资源。

中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平教授在接受《中国科学报》记者采访时表示,近年来耕地后备资源面积总量减少,但减少量趋缓,其变化有较大的空间差异性,不同地区耕地后备资源增减状况不同。

国土资源部公布的数据显示,耕地后备资源主要集中在中西部经济欠发达地区,新疆、黑龙江、河南、云南、甘肃等5个省区后备资源面积占到全国近一半,而经济发展较快的东部11个省份之和仅占到全国15.4%。

与此同时,全国除黑龙江、河南和贵州等3个省份同口径较上一轮有适当增加外,其余28个省区市均在减少,其中北京、天津、江苏、福建等10个省区市减少幅度超过90%。

这与中科院遥感应用研究所研究员张增祥团队监测的结果基本一致。《中国科学报》记者在采访张增祥时了解到,他们团队长期从事土地资源遥感应用研究。研究显示,作为主要的耕地后备资源,20世纪80年代末至2010年,未利用土地开垦为耕地的重心已经从东北的黑龙江向西北的新疆、甘肃和山东的黄河三角洲地区转移。

而本轮耕地后备资源调查评价结果最引人注意的是,总面积相比上一轮减少了近3000万亩,同口径集中连片耕地后备资源减少了8183.77万亩,减幅达到74%。

对于3000万亩这一数字,张凤荣有不一样的看法。“并不能简单地与上一轮调查结果进行比较,因为耕地后备资源的标准和调查方法都有了变化。”张凤荣告诉《中国科学报》记者。但耕地后备资源面积正在大面积减少,是不争的事实。

据悉,本次调查是国土资源部于2014年启动的。目标是全面查清可开垦土地、可复垦采矿用地等耕地后备资源的面积、类型、权属和分布情况;结合耕地后备资源调查评价工作,补充开展二次调查“不稳定耕地”和新增耕地调查,落实到地块,上图入库。

耕地占补不平衡

有数据显示,建设用地占用的耕地多是具有灌溉条件、土壤肥力相对较好的耕地,补充的耕地主要分布在水热、区位、地形条件相对较差的地区,耕地质量等级差异明显。

据有关专家对河北省耕地“占补平衡”项目的调查,建设占用的耕地主要是分布在平原城镇周围质量较高的耕地,补充耕地主要在坝上地区。部分项目实际施工未达到立项审批及规划设计要求,新增耕地中缺乏田间道、生产路、沟渠、蓄水池等相关配套设施,同时存在着农田水利设施损坏等后期管护不力和撂荒状态。

除了未将耕地后备资源开发利用纳入土地利用总体规划外,还在于补充耕地能力上长期存在偏主观、重数量等情况,造成“占多补少”“占优补劣”等问题。

沅江市位于湖北省北部,全境“三分水面三分洲,三分垸天一分丘”,属于亚热带湿润季风性气候,具有湖区特色,光热条件好,降水适中。截至2012年底,沅江市耕地面积6.36万公顷,耕地后备资源面积为1744.14公顷,占现有耕地面积的2.74%,属于极其缺乏地区。

根据《沅江市耕地质量等级分等成果(2013年)》,沅江市总体耕地质量等别较高,耕地划分为1~5等总共5个国家级土地利用等级。

中国地质大学(北京)土地科学技术学院教授吴克宁等学者以沅江市为例,测算至2020年实现数量平衡和数量质量并重平衡开发的耕地后备资源面积。结果显示,满足耕地数量平衡需开发耕地后备资源面积为1083.37公顷;满足数量质量并重平衡,最低需开发耕地后备资源面积1083.37 公顷,最高需开发1351.65公顷。通过测算,沅江市耕地后备资源开发可满足县域耕地占补数量、质量平衡的需要,但存在较大的压力,尤以数量质量平衡为甚。

实行耕地占补平衡制度是保护耕地的一个重要手段。由于耕地后备资源数量减少,后备资源开发潜力降低,占补平衡的关键是控制占用,并挖掘已有建设用地潜力。

“在补充耕地的过程中,不仅要注重耕地数量的补充,更要注重耕地质量的要求,增加耕地产出效率。”叶剑平向记者表示,要保证补充耕地的数量不减少、质量不降低,建立耕地占补平衡质量评价标准,补充高等级耕地,保证农业生产和粮食安全。

在张凤荣看来,这次调查的耕地后备资源的质量更低、开发难度更大,与其开垦耕地后备资源,还不如对现有农区的土地进行整治,特别是整理复垦闲置和废弃建设用地,不但可增加新增耕地,而且补充的耕地质量也更有保证,“因为现有农区的自然禀赋好,同时现有农区土地整治也是助推新农村建设、城市化和农业现代化的重要手段”。

“三位一体”保护

国土资源部公布的数据显示,全国耕地后备资源仍以荒草地、盐碱地、内陆滩涂为主,其中荒草地占耕地后备资源64.3%,盐碱地占12.2%。

对荒草地、盐碱地和裸地的开发,因区域不同对水土条件的要求有别。如南方降水丰富,但土质和地形条件差,主要以土质为制约;而北方土壤条件好,但季节性缺水严重,以水资源制约较明显。

而张增祥团队在整个监测期间发现,未利用土地与耕地、草地、水域间的相互转化较为剧烈。一直以草地生态恢复、耕地开垦、水域面积扩展等占用导致未利用土地减少为主,同时伴随着因草地退化、耕地撂荒退化和水域干枯、水面缩减为未利用土地的状况。

的确,耕地后备资源开发存在生态环境约束、开发难度增大等问题,若补充耕地的过程中不充分考虑生态环境因素,将造成生态破坏,也造成土地资源的浪费。

叶剑平强调,实施耕地占补平衡过程中,引入生态评价机制,完善生态占补平衡制度,合理统筹“耕地红线”和“生态红线”两者之间的关系。

在南京农业大学不动产研究中心主任吴群教授看来,要注重对耕地后备资源科学的调查、评价与规划,通过划分限制开发区、禁止开发区等措施切实加强耕地后备资源的保护与保育。

此外,通过与区域耕地保有量、耕地产能、耕地增减挂钩量质平衡及生态环境等指标挂钩,设定区域差别化的耕地后备资源开发门槛,严格控制耕地后备资源的开发利用。

而针对不同区域的情况,吴群向《中国科学报》记者介绍,通过北方地区优化配置水土资源改造中低产田,东部地区减量化、集约化等措施,实施节地提质增效、藏粮于地、藏粮于技战略,以缓解耕地后备资源的压力。

“充分发挥政府管控和市场决定‘两只手’的作用,积极推进耕地及后备资源数量、质量与生态‘三位一体’管护,探讨科学、高效的区域耕地及后备资源保护风险同当、利益共享的体制及机制。”吴群说。而这也正是我国合理利用耕地后备资源所选择的主要方向。

 
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