作者:申丹 张行勇 来源:科学时报 发布时间:2011-1-11 9:15:29
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西安交大教授张思锋呼吁尽快构建生态环境补偿体制


 
据中国地震台网消息,北京时间2010年12月28日23时18分,陕西省榆林市神木县发生里氏3.0级地震。
 
据陕西省地震局和榆林市地震办相关人士介绍,这次地震的原因初步确认为煤矿采空区塌陷。
 
陕西省地震局工作人员介绍,此类地震在榆林一带并不鲜见,仅2010年就发生4次,震级多在里氏2.0~3.5之间。
 
榆林市位于陕西省的最北部,在黄土高原和毛乌素沙漠的交界处。地貌大体以长城为界,北部为风沙草滩区,占总面积的42%,南部为黄土丘陵沟壑区,占总面积的58%,是黄土高原水土流失的风蚀和水蚀交汇类型的典型生态脆弱区域。榆林市总面积43578平方公里,总人口351.63万,属暖温带和温带半干旱大陆性季风气候。
 
中国“科威特”的老百姓面临生存威胁
 
榆林市资源优势突出,能源矿产资源富集,有世界七大煤田之一的神府煤田,有我国陆上探明的最大整装气田,石油预测储量6亿吨,是陕甘宁油气田的核心组成部分。
 
自上世纪90年代以来,榆林每年为国家贡献的能源价值超过600亿元,且每年以30%的速度增长。2009年,榆林市完成地区生产总值1302.31亿元,财政总收入300多亿元,同比增长35.6%。近年来,榆林市的经济发展因能源开采而飙升,被誉为中国的“科威特”。
 
然而,在榆林市GDP暴增的同时,大规模的煤、油、气资源开发使许多采矿区出现地面塌陷、地下水渗漏、林木枯死、土地沙化加剧等生态问题,让生活在当地的老百姓面临严重生存威胁,也让当地面临如何落实科学发展观、走可持续发展之路的考验。
 
目前,榆林市煤炭采空区达499.41平方公里,每年新增70~80平方公里,已塌陷118.14平方公里,每年新增30~40平方公里。
 
每吨原煤应提取生态环境补偿费27.42元
 
在2009年3月6日的全国人代会上,全国人大代表、榆林市委书记李金柱指出,对榆林来说,每采1吨煤,就会破坏地表水2.84吨,破坏和消耗与煤炭伴生的矿产资源8吨,生态环境成本的总价值达66.1元。因此,国家应尽快制定生态补偿法规,拿出长期稳定的治理资金,将资源税计征方式尽快由“从量计征”改为“从价计征”。
 
到底征收多少?依据什么征收?地方政府与煤炭开采企业各执一词。时至今日,榆林采空区地震发生频率不断增大,导致老百姓房屋倒塌,但国家有关部门仍未出台征收标准。
 
近日,记者了解到,西安交通大学公共政策与管理学院教授张思锋以《陕西省社会科学研究〈成果要报〉》刊发形式向陕西省人民政府提交的《切实加强榆林煤炭开采区生态环境治理的建议》,得到中共陕西省委副书记、代省长赵正永的高度肯定和亲笔批示。该建议主要分析了榆林煤炭开采区生态环境现状和日益恶化的原因,提出了切实改善榆林煤炭开采区生态环境的举措。
 
据悉,自2008年4月开始至2009年10月,张思锋课题组先后5次共25人次赴榆林进行了为期49天的调查:先后考察了15个煤炭开采企业,与榆林市、县两级的环保局、国土资源局、发改委、煤炭工业局、林业局、地质环境监测站、治沙所等负责人和技术专家近百人进行了访谈,对流经大柳塔矿区的乌兰木伦河和活鸡兔矿区的6个研究区域进行了现场布点测量,获得了大量一手数据资料。在此基础上,课题组运用层次分析法,通过专家主观赋值,确定了煤炭开采区2类5组13个生态环境补偿指标及其权重。
 
课题组以生态环境和人力资本的损失、机会成本、恢复成本等为依据,构建了煤炭开采区生态环境补偿指标体系和测度模型。应用指标体系和测度模型,建立了居民生命及健康受损补偿、搬迁补偿、林木补偿、后续生产生活补偿、地表水污染治理补偿、地下水亏失补偿、塌陷土地复垦补偿、草地补偿、农作物减产及绝收补偿、农用地其他附着物补偿、废气治理补偿、采煤占地补偿、粉尘治理补偿共13项生态环境补偿标准。
 
同时,课题组通过对神木县和榆林市相关统计与调查数据进行处理、分析和科学测算,得出2008年榆林煤炭开采区神木县域内的生态环境补偿费共13项30.16亿元,占神木县2008年GDP的10.4%。以神木县2008年1.1亿吨原煤产量计算,折合每吨原煤应提取生态环境补偿费27.42元。由此推算出榆林市2010年应提取生态环境补偿费109.11亿元;到2019年累计应提取生态环境补偿费1095亿元,到2029年累计应提取生态环境补偿费2193.11亿元。
 
张思锋课题组关于这一问题的系列论文《煤炭开采区生态环境补偿标准体系的构建与应用》、《煤炭开采区生态补偿的体制与机制研究》等也在《中国软科学》、《资源科学》等期刊发表。
 
征收生态环境补偿费的主要难题
 
从张思锋的调研报告可以得知,目前,神木县的采煤企业每吨原煤提取的生态环境补偿费标准为2元,仅相当于每吨原煤应提取的27.42元的7.3%。榆林市尚未制定关于提取生态环境补偿费的规定。
 
2005年以来,神木县累计煤炭开采量7.07亿吨,只有地方煤炭开采企业的2.90亿吨提取了生态环境补偿费5.8亿元;原煤产量占神木县煤炭产量59%的神东公司每吨原煤提取的生态环境补偿费标准仅为0.2元,累计提取生态环境补偿费0.83亿元,且由神东公司自行安排使用。
 
与每吨原煤应提取的生态环境补偿费27.42元相比,2005年以来,神木县累计少提取187.23亿元。
 
“十一五”期间,榆林市政府投入1.6亿元,恢复煤炭开采区植被27万公顷;2007年,全市地方煤矿用于矿区塌陷治理的费用4亿元;截至2008年,神木县累计投入3亿元,治理水土流失、修建乡村公路、建设人畜饮水工程、修筑河流护岸。这些生态环境补偿工作,在一定程度上缓和了因煤矿开采、环境破坏引发的一些社会矛盾。
 
李金柱曾说过,每开采1吨原油,造成的生态环境成本是260元;每采出1万吨煤,就破坏土地4.5亩,产生矸石1000吨,占地0.06亩。2009年,榆林市生产原煤2.1亿吨、原油850万吨,采煤的环境代价138.8亿元,产油的环境代价22.1亿元,两项已达160多亿元。而当年的地方财政收入还不到100亿元。
 
可以说,由于用于环境治理的累计投资与榆林煤炭开采区的生态环境补偿需求相比微不足道,当下,榆林煤炭开采区的生态环境补偿举步维艰。
 
困难在哪?张思锋认为,当前征收榆林煤炭开采区生态环境补偿费工作的主要难点有四点:一是央企、省企、市管企业等煤炭开采企业有三级隶属关系,存在管理体制与利益分配问题;二是市级十多个部门参与对地方采煤企业的监管,存在统筹协调问题;三是国内不同煤炭开采区开征的矿产资源税、矿产资源补偿费等的计量依据、征收标准、资金用途甚至征收名目等不尽一致,缺少生态环境补偿费用征缴、使用的法规依据和科学研究的结论支撑;四是企业负责人缺乏认真履行生态环境补偿义务和责任的意识,缺少对修复生态环境、恢复生态系统服务功能作出贡献的机构和个人的有效激励政策。
 
构建和完善生态环境补偿体制、机制的四点建议
 
针对上述问题,张思锋呼吁,尽快构建榆林煤炭开采区生态环境补偿体制,完善生态环境补偿机制,并提出四点建议。
 
一是制定生态补偿管理法规,明确主体,明确企业资源补偿、生态环境保护与修复的主体责任。按照“谁开发、谁保护,谁受益、谁补偿,谁污染、谁治理,谁破坏、谁修复”的原则,形成合理严谨的生态补偿监管体系,促进生态补偿规范化。
 
二是强化榆林市对其境内的央企、省企、市管企业等煤炭开采企业统一的生态环境补偿管理权,拓宽生态环境补偿资金的筹措渠道。尽快建立生态环境补偿准备金制度,即根据企业年煤炭开采量和吨煤需提取的生态环境补偿金,提取生态环境补偿准备金。
 
三是设立市级生态环境补偿办公室,由其制定生态环境补偿的中期规划和近期计划,核定生态环境补偿资金筹措标准和生态环境补偿准备金率,负责生态环境补偿准备金的收缴、管理和使用。成立由政府相关部门、采煤企业、矿区居民等各方面代表组成的生态环境补偿监督委员会,负责对生态环境补偿资金的收缴、管理和使用的监督、审查。
 
四是强烈呼吁把榆林市列入国家煤炭矿产资源开发生态环境补偿试点。力争在中央政府的纵向公益补偿,煤炭资源输入地的横向利益补偿,煤炭开采企业的资源占有与诱发的生态风险补偿等三个方面实现针对榆林的政策突破。即适当提高地方财税分享比例,将资源税改革新增收入留给地方;改变过去企业分公司到总公司所在地纳税的税收方式,按照税收与税源相一致的原则,在资源地从事开发的企业,在税源地纳税。
 
张思锋最后强调,榆林市目前正在实行调整产业结构、摆脱依赖能源经济的发展模式,在实现又好又快发展的同时,应借鉴德国鲁尔区的发展得失与经验。
 
据介绍,德国鲁尔区煤的地质储量约2000亿吨,占原西德煤炭总储量的75%。该地区以煤炭资源产业为主导产业,其产值一度曾占全德国的40%以上。但是,20世纪50年代中期,鲁尔区曾一度浓烟蔽日、煤渣满地、河湖恶臭,开始步入艰难的发展困境。而在60年代,鲁尔区全面进行区域整治,并利用科技革命,不断创新,更新布局产业结构,进行产业转型,目前已取得世人瞩目的成果。
 
《科学时报》 (2011-01-11 A1 要闻)
 
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