金磊
■金磊
党的“十八大”报告提出，强化公共安全体系的基础建设、遏制重特大事故灾害等，是确保社会稳定和人民生命财产安全的重要保障。可以说，包括防灾减灾思想在内的生态文明建设，由于可根治“自然与人”灾害的痼疾，所以它将是建设“美好中国”的必由之路。
2012年年末，具有警示意义的灾难影片《一九四二》上映了，它表现了曾经富饶的中原大地饿殍遍野，300多万人死于没饭吃的灾难。它告诫人们，如何才能在华夏中国让饥荒不再重演，如何才能既防天灾，更防人祸。
城市减灾管理始于非典事件
2003年发端中国并迅速肆虐全球32个国家和地区的“SARS事件”，暴露出我国公共卫生体系存在缺陷，对于突发公共安全事件应急机制不健全等诸多问题。“SARS事件”后，政府投入117亿元解决国家、省CDC（疾病控制和预防中心）的硬件设施建设，并完善了一系列与公共卫生事件相关的法规。卫生部于2004年成立了卫生应急办公室。截至2008年末，除西藏外，全国30多个省级卫生厅局都设立了专业机构。但值得注意的是，由于占全国人口不到15%的城市人口享受2/3的医疗保障，而广大农村人口仅享受不到1/3的保障，导致我国公共卫生系统的软硬件薄弱，突发公共卫生事件的应急管理能力低下。
城市防灾减灾管理与“一案三制”体系
正是基于非典事件对中国城市的考验，使我国应急管理体系提升到一个新阶段，即“一案三制”建设。2007年11月1日正式实施的国家《突发事件应对法》是我国第一部关于综合性灾害管理的法律，尽管作为国家减灾防灾体系尚不健全，但它毕竟从责、权、利诸方面以法规界定了国家减灾的政府行为。如《突发事件应对法》第三十九条的规定“有关单位和人员推进、报告关键事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得‘迟报、谎报、瞒报、漏报’等，这则条款极大地强调了应急信息报送的责任主体及原则，至今全国大中城市都有了与之相配套的实施细则。
安全规划设计在深化
2012年5月，在上海举办的第四届直辖市安全论坛上，国家安监总局负责人提出：当前我国正处在工业化、城镇化快速发展期，城市正呈现新的特征如城乡一体化、人口密集化、工厂园区化、道桥高架化、系统复杂化等。事故灾难已由传统行业向城市交通、建设、消防及各种运行行业及校园、社区、工业园区等转移，尤其是人员高度密集公共场所及城市重大事件类空间，灾害风险有增无减。其一，城市功能决定了灾害的复杂性及难预知性。其二，快速的城市化进程，难挡住事故灾害的新风险。城市安全的系统性、衍生性、交叉性特征日益明显，这是城市化快速发展面临的无法摆脱的新情况。四大直辖市均处在转型发展的关键时期，各类要素流动性和聚集度极高，必须立足城市安全可控能力建设，不断调整与之对应的安全态势及发展目标，不可在无安全保障的情况下盲目发展，超强建设。
减灾新“十年”的思考与建议
党的“十八大”报告要求，到2020年“城镇化质量明显提高”，在这个涉及道路、方针、发展的大计上，我以为，低水准、欠安全（缺少城市“良心”）的建设是城镇化的不可持续因素，因此我们必须在发展的同时，保障城镇化安全的条件。至少必须在如下方面有明显改进：（1）提升城市关于生命与安全的国家观念；（2） 提升城市防灾抗毁的生命线系统能力；（3）提升城市综合减灾规划的本质能力与水平；（4）提升城市规划师、建筑师层面的防灾减灾设计研究教育；（5）提升城市管理者及公务员的应急管理能力与素质；（6）提升城市公众、中小学生、弱势群体防灾自护能力教育等。具体还有如下思考与建议：
其一，大力发展城市应急安全产业。要承认，现阶段我国城市居民的应急管理意识极端欠缺，城市灾害事件下真正有效的应急处置物资异常薄弱，城市应急预案预警到处置很不成熟，屡屡让城市逢灾必乱，逢灾皆有难。因此离不开与城市化发展相匹配的综合减灾能力的增强，离不开应急安全产业的大发展。若考虑到城市老龄产业、生态产业等的发展，应急产业的需求更成为城市现代化、国际化不可或缺的必要条件，如协同创新的集群发展、应用物联网的应急管理“生态圈”技术等。
其二，大力发展城市应对巨灾的基础性研究。除管理思考外，科学研究对预测未来灾害风险十分有价值。要知道与城市防灾的脆弱性相关，它更强调的是系统的抗逆力，它强调系统对外界冲击的应对，乃至受到灾害袭击后回到原有状态的过程。城市综合减灾的研究涉及面广，不仅要研究城市灾害学原理，还要研究城市综合减灾理念下有效的防灾减灾技术对策。如地下空间安全及其地铁运营的评估，越来越要求予以风险效率研究，不仅要研究地铁中人员合理疏散困境的高发性，也要研究地铁安全运营设施的可靠性，并努力使之纳入到城市地下空间安全体系中，从而寻到城市安全投入的合理指标。
其三，大力发展安全示范城市及社区建设。城市防灾减灾水准不仅体现在物质层面，公正而积极参与的社会系统也是城市应对当代复合灾害的重要环节。安全示范城市或安全社区建设要具备如下基本特征：（1）安全减灾应急监管体制机制健全；（2）安全生活与安全生产水准升级；（3）城市安全运营水准高、工程设计融入本质安全观；（4）安全文化理念要成为各级领导乃至市民的共识等。具体建议城市要坚持组织有规模、范围广、规格高的综合减灾演练，以达到“提升应急能力、检验应急预案、增强应急文化意识”的成效。为此，要求安全示范城市建设要坚持如下做法，即夯实基础、实现建设环节精细化；要强化市、区、社区“三级联动”，实现控制环节无缝隙；要突出关键部位、实现建设防灾减灾能力的根本提升；要做实传播平台、实现城市防灾减灾公众参与“零距离”。
其四，大力发展城市的防灾立法为标志的管理能力建设。要针对城市应急管理区域协作能力待提高、城市基础设施防灾减灾能力滞后、突发事件的公众参与度低的情况，探讨与国家《突发事件应对法》相配套的《城市防灾法》的编研思路。重点要研究以综合减灾理念为标志的法律体系及功能，明确基本原则及法律的根本制度，从而创新性地给出《城市防灾法》的基本框架。鉴于我国城市化高速进程及事故灾害的局面严重，建议在“十二五”期间要全力推进城市防灾立法的程序及路径。
（作者系中国灾害防御协会副秘书长、北京减灾协会副会长）
《中国科学报》 (20130107 第7版 观点)
