城镇化建设健康可持续发展进程中的三次关键建议

 

文｜《中国科学报》记者刘如楠

1996年3月，八届全国人大四次会议通过了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。这是中国社会主义市场经济条件下的第一个中长期计划，这一时期，经济保持较快增长，城镇化进入快速发展进程。“十五”计划中，又进一步强调要大力推进城镇化战略。

在这波城镇化发展的浪潮中，各地区你追我赶、力争上游，提出一系列经济发展的规划和指标。随着城镇化发展驶入“快车道”，空间失控、基建浪费、资源过度消耗等问题日益凸显。

作为国家在科学技术方面的最高咨询机构，中国科学院学部在2006至2018年间，围绕城镇化进程中的空间规划、区域发展战略、可持续发展、智慧城市建设等核心问题，提交了10余份政策建议。其中，多份报告得到国家领导人重视，直接推动了国家发展改革委等部委政策文件的出台。

一大批中国科学院院士专家，为城镇化发展研精覃思、咨政建言，在我国区域可持续发展过程中贡献着智慧和力量。

第一次重要建议：

指出城镇化与资源、生态、环境之间的矛盾

改革开放后的20多年间，我国经济持续高速增长，城镇化进程加快。但在国土开发和建设布局方面，一定程度上形成了无序和浪费的局面。

2004年，中国科学院院士孙鸿烈、郑度、陆大道牵头组织完成了咨询报告《全国功能区域的划分及其发展的支撑条件》，指出在一些经济高速增长的地区，特别是大城市，社会和经济发展与资源、生态、环境之间的矛盾冲突非常突出。报告将全国划分成综合经济区、重点发展功能区与生态建设重点功能区，明确提出未来“按照功能区构建中国国土开发和区域发展格局”的建议。

“人体的头脑、心脏、四肢、血液系统、消化系统等各个器官组织各就各位、互相配合，才能形成一个有机体。整个国土就像人体一样，有的区域适合发展经济，有的区域适合生态建设，有城市、有乡村，各司其职，才能良性运转。”陆大道说。

2006年，报告的主要建议被“十一五”规划采用。2012年，在“十二五”规划中，形成主体功能区、促进区域协调发展被提升为“国家战略”。

即便上述建议后来被“十一五”和“十二五”规划采用，但当时并没有有效控制住无序的局面。各地区对自然地理、生态与环境条件及社会经济发展的关系认识不足，导致城镇化发展偏离正确轨道，出现了“虚假的城镇化”。据统计，2004年底，全国有设市城市660多座、建制镇20600多个。城镇化率从20%到40%只用了22年，这比发达国家的平均速度快了一倍多。

调查还显示，当时全国48个城市都要建设“国际大都市”，有一个内陆省会城市甚至提出把500里（湖岸线长）内陆湖泊变成世界最大的城中湖的口号；一些地级市建设豪华政府大楼，仅楼前的广场就占用了多达1500亩耕地；远离市区的大学城比比皆是，有的校门宽度达150米……

无序的空间建设布局带来了一系列问题，重要资源过度消耗、环境受到严重污染、大量民居和优质耕地被毁，造成大量失地农民与城市边缘人群的出现。由于土地价格低廉、补偿不到位等原因，部分农民陷入“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”困境。同时，对优质耕地的侵占导致我国粮食生产量与消费量的缺口逐渐增大，对粮食安全构成潜在威胁。

2006年前后，陆大道带领课题组成员在各地开展深入调研。年底，陆大道执笔写下1万多字的报告，又将大量照片整理成册，形成《关于遏制冒进式城镇化和空间失控的建议》并上报。后来，各方意见综合认为，需要对报告再进行修改。

“我很着急，等不及了，一定要赶在全国两会召开之前把报告交上去。”陆大道说。

他决定写信给时任中国科学院院长路甬祥。

“一年半以来，我为实施一条健康的城镇化道路奔走呼号。许多现象太触目惊心……这个报告少有委婉之词，但事实没错。”2007年2月16日，农历腊月二十九，陆大道将邮件发了出去。

第二天，陆大道便接到了路甬祥的电话，对方表示，将在春节假期后的第一个工作日上报咨询报告。

2月26日，报告得到了国家领导人的重视，认为中国科学院的咨询报告反映了我国城镇化进程中存在的问题，并提出了相应的建议，应该予以高度重视。走符合中国实际的城镇化道路，是涉及现代化全局的重大问题。研究这个问题，明确我国城镇化的方针、政策，不仅有紧迫性，而且有长期战略意义。随后，国家发展改革委组织11个部委进行了半年多的调查研究，当年就出台了若干重要政策。

第二次重要建议：

受阻也要讲实话，给高速城镇化“踩刹车”

我国城镇化的进程犹如一趟高速行驶的列车，一路向前。当中国科学院的院士专家瞭望到“危险”的信号，试图降低速度、调整方向之时，却遭到质疑和反对。

“有的同志对我们做城市地理研究的同事说，‘陆先生的报告，批评我们的问题也太多了’，这些同事也觉得，我砸了他们的饭碗。”陆大道说。还有同行质疑他们的研究：“你们搞这些是干什么，你们就知道什么大马路、大广场、大立交，这些问题是科学吗？”

当陆大道等据理力争的时候，城镇化的进程丝毫没有减速，全国各地的“新区”“新城”如雨后春笋般冒了出来。截至2009年8月，全国已有20多个省份及多个地市紧锣密鼓地组织编制各种区域性规划，包括新区、新城、产业园区等，以期进入国家的区域发展战略，谋求更大、更快发展。

关注到这一现象，陆大道等立即撰写了咨询报告《警惕借各类“新区”建设规划实施大规模“造城”》。报告指出，各地规划的“盘子”普遍偏大，发展目标设定存在脱离实际的情况；多数区域的产业规划主观性较强，重大基础设施建设缺乏充分论证；尤其值得注意的是，普遍存在借各类“新区”建设之名，进行大规模圈地、申请用地指标和造城的现象。报告认为，如果任其发展，很可能干扰国家应对金融危机的一系列方针政策的实施，对国家可持续发展的基础产生不利影响。

这一报告经中国科学院上报后，再次得到了国家领导人的重视。

几年来，以陆大道为代表的院士专家不惧站在主流观点的对立面，为走一条符合中国实际的城镇化道路而大声疾呼。即使自2011年不幸伤了脊椎、终日只能坐在轮椅上工作，陆大道仍没有放弃对健康城镇化道路的追求。

2012年，陆大道再次与中国科学院院士郑度、叶大年等专家共同提交《关于城乡统筹方针下我国城镇化合理进程的建议》。该建议基于大量的实际情况与数据分析，指出在城镇化进程中，空间扩张较快、耕地流失、农村空心化等问题显现，提出应着手制定城乡一体化规划，探索一条能够平衡农村农民利益和资源环境保护的健康城镇化发展路径。

如果说第一份“冒进式城镇化”的咨询报告是对我国快速城镇化现象的整体概括，那么后来的“大规模造城”“城乡统筹”两份咨询报告，便是对其中最为突出问题的具体、深入分析。

城镇化的速度日益加快，让其慢下来绝非易事。从自上至下观念的调整，到城镇化发展侧重点的转变、政策出台，再到省、市、县的逐级落地，是一个漫长而艰辛的过程。

第三次重要建议：

城镇化发展重回正轨

时间来到2012年底，党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路；中央经济工作会议提出，积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。

2013年7月，一批长期从事地理科学、生态环境、城市规划等研究的中国科学院院士，包括陆大道、吴良镛、周干峙、叶大年、黄荣辉、郑度、傅伯杰、郭华东等，联名提交《科学引领我国城镇化健康发展的建议》。该建议提出，需要分析我国国情和总结10多年来高速城镇化发展的经验，客观评估中长期各类城市集聚产业和人口的能力，并科学预测未来我国城镇化发展的可能规模和合理进程。

这一建议提出，城镇化的速度不能过快，根据我国改革开放以来各时期的城镇化发展实际绩效和经验，并考虑到应合理调整统计口径，建议将近期城镇化速度调整到每年增长1个百分点左右。中长期看来，年均增速保持在0.6～0.8个百分点更符合稳健发展的要求。与此同时，不同区域的城镇化发展速度宜根据实际情况有所区分。

同年8月，国务院主要领导同志召开会议，陆大道代表中国科学院学部项目组进行汇报，提出走符合我国国情的城镇化道路，需要秉持“资源节约”和“环境友好”的理念，积极探索城乡统筹发展的有效途径和适宜模式，充分考虑区域差异和特点，并关注“新区”规划、城镇化规划和城市群规划的相关趋势。

3个多月后，2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议举行。会议强调，要“推进以人为核心的城镇化”，推进城镇化“方向要明，步子要稳，措施要实”。

此次会议举行后不久，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》出台。至此，我国城镇化的战略方针终于实现了重大调整，城镇化发展开始转型。

“快速城镇化、盲目扩张的风气遏制住了，农村农民的问题也有所改善，饮食、饮水、工业、交通等都有了保障，实现了基本功能服务的一体化。”陆大道说。

我国的城镇化发展进入了一个新阶段，而中国科学院院士专家的研究工作却远未结束。对于美丽城市建设问题、可持续发展问题、新兴产业问题等，他们还在进行着持续深入的研究。

《中国科学报》(2025-07-04第1版要闻)