王朗自然保护区。徐卫华供图

中国是生物多样性的一片沃土，约占地球陆地面积6%的广袤土地上，有湿润的热带森林，有一望无垠的平原草场，也有巍峨险峻的冰川雪山，千里冰封的永久性冰原……这里拥有全世界15%的脊椎动物和12%的植物物种。

但同其他任何国家一样，中国也面临着保护生物多样性的艰巨挑战。在2018年大刀阔斧的政府机构改革后，这项事业迎来了一片新局面。

中国科学院生态环境研究中心主任欧阳志云团队系统分析了政府机构改革给中国自然保护地建设带来的机遇，提出了一系列完善自然保护地体系的建议，相关研究成果发表在国际生态学领域顶级期刊《生态与进化趋势》（Trends in Ecology & Evolution）上。

九龙治水，混乱在所难免

中国共有约1.2万个自然保护地，其中严格意义上的自然保护区有2700多个（截至2017年），总面积约147万平方公里。

除此之外，中国还建立了许多其他类型和名称的自然保护地，诸如森林公园、风景名胜区、地质公园等，这些自然保护地的面积通常都比较小。

论文指出，占中国国土面积20%的自然保护地体系，却长期面临一个核心问题：交叉重叠的管理模式。某一个具体的自然保护地，往往由一个以上不同的政府部门或机构管辖。这些实体机构会根据各自不同的职责权限，为保护地制定不同的规划目标和管理规则。以海南省为例，118个陆域和滨海保护地中，至少有50个存在部分的行政管理重叠，其中自然保护区、森林公园和风景名胜区的行政重叠程度最大。

“这种‘九龙治’的模式，导致了一系列问题。”论文通讯作者欧阳志云说。

首先是难以对全国的自然保护地开展统一规划。由于缺乏“自上而下”的系统设计和全面规划，我国现有的自然保护地体系与生物多样性和生态系统服务的重点区域不相匹配。比如，我国的自然保护地多集中在西部，尤其是青藏高原地区。而生物多样性和生态系统服务的许多关键区域分布在中国的东部或南部，这些区域的保护地建设严重不足。

其次，不同自然保护地的保护与管理目标不一致，甚至相互冲突。风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水源地保护区、社区保护地……尽管名目繁多，但这些区域却常常有着相似的功能，特别是旅游、娱乐等能直接带来经济回报的功能。相比之下，生态保护等公益性的功能却很容易被遗忘。

1978年，原林业部将九寨沟作为国家级大熊猫自然保护区管理。自1982年起，住房和城乡建设部也将其列为国家风景名胜区。2004年，这里又成为国家地质公园，承担原国土资源部的地质景观保护任务。

如此，这片土地就被赋予了至少三个名字，由三个不同的政府部门管理。

“尽管是同一批行政人员在实施具体管理，但不同类型保护地的管理目标之间却难免发生冲突。当保护与发展发生冲突时，管理部门往往选择后者。”欧阳志云对《中国科学报》说。而蓬勃的旅游业在带来显著经济效益的同时，也很可能影响物种保护效果。

根据原国家林业局发布的全国大熊猫调查报告，从1988年到2013年间，该保护区的大熊猫数量有所减少，而周边其他山脉大熊猫的数量却在增加。

最后，是自然保护地分类体系与国际接轨的问题。世界自然保护联盟（IUCN）根据主要管理目标将自然保护地分为6类：严格自然保护区、原野保护地、国家公园、自然纪念物、栖息地/物种管理区、陆地/海洋景观保护地和资源保护地——每一类都有明确的保护目标和配套标准。

“而中国虽然有不同的保护区级别和类型，但目前这些分类体系都不能体现管理目标、检查标准和管理方式上的差别。”中科院动物研究所副研究员解焱曾撰文指出。

三江并流，如何依法治理？

在云南省的西北山区，金沙江、澜沧江和怒江三条大江并行奔流，山高谷深、雪峰皑皑，遍布珍禽异兽——这里是中国三大物种多样性中心之一，也是世界级的物种基因库。

1989年．这里被列为国家风景名胜区，2003年又进入了世界自然遗产名录。不仅如此，这里还先后建立了国家级自然保护区、地质公园、森林公园……不同的牌子之下，空间重叠很大，却遵从着不同的管理规定。在很多情况下，这些管理规定不仅互相矛盾，甚至还会互相抵消。

比如，《中华人民共和国自然保护区管理条例》禁止在核心区和缓冲区进行开发或商业活动，而《风景名胜区管理条例》则没有禁止放牧、伐木、狩猎等可能影响物种保护的活动。尽管这些活动会导致物种栖息地隔离和野生动物栖息地的退化。

“令人遗憾的是，即使这个地区的生态环境退化，我们也很难向责任方追责，因为导致后果的决策，恰恰是符合相关类型保护地管理规定的。”论文第一作者、中科院生态环境研究中心研究员徐卫华对《中国科学报》说。

“哪个部门应该对什么事情负责？保护地的管理绩效应如何体现？谁该受到惩罚或奖励？”欧阳志云说，“在这些问题没有得到很好回答的情况下，管理就难以有效，问责就难以实现。”

机构改革，抓住崭新机遇

2018年3月以来，中华人民共和国国务院开展了大刀阔斧的政府机构改革，正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，部分部门合并或隶属于上级机关。

“这是一个契机。”徐卫华说，“一些与自然保护密切相关的改革将有利于我国重新建立统一、规范、有效的自然保护地管理体系——管理机构越少，目标和职责越一致，就越能减少职能重叠或冲突。”

值得注意的是，我国所有国有自然资源和资产的所有权从多个部门转移到了一个新成立的部门：自然资源部。自然资源部在制定国土空间规划，包括保护地规划时，有权同时考虑开发和保护目标。

“这种变化，有助于解决过去‘九龙治水’导致的空间重叠、缺乏协调以及管理目标和规则相互冲突等问题。”欧阳志云说。

这次改革还有很多值得期待的地方。比如自然资源部管理的新机构——国家公园管理局，将负责我国正在进行的国家公园改革以及所有自然保护地的统一管理。

一旦国家公园建立，所在范围内原先由不同部门管理的其他自然保护地将被废除，其他区域交叉重叠的各类保护地也将按照一定规则整合为一个保护地，实现一个保护地、一块牌子、一个管理机构。

原生态环境部经过一系列调整后，已不再具体管理自然资源和自然保护区，只负责督察各类保护地的管理工作，这就完成了“运动员”和“裁判员”的分离，将有助于更加客观地评估和监管保护区。

新成立的生态环境部也大有可为。2018年9月，生态环境部对7个自然保护区的不当管理做出了迅速反应，责成有关地方政府解决自然保护区内非法资源开发问题。

“尽管政府机构改革必然会对我国保护地建设与管理带来显著改观，但有几个问题仍值得注意。”欧阳志云说。他们在论文中也提出了一系列建议：重新构建自然保护地分类体系，建议在国家最新提出的国家公园、自然保护区和自然公园的基础上，考虑建立生态功能保护区，以便与生态保护红线相协调；综合考虑珍稀濒危物种、自然生态系统、自然景观和自然遗迹，编制统一的自然保护地体系规划；构建统一的自然保护地法律体系。

“政府机构改革开启了我国自然保护领域的历史性变革。近来涌现的一批相关研究，对如何借助这一历史契机，构建统一、规范、科学、高效的自然保护地管理体制，提供了理论依据和参考意见。”

未参与此项研究的国家林业和草原局调查规划设计院副院长、国家公园管理办公室副主任唐小平说，“值得注意的是，在中央层面从体制上理顺了全国自然保护地统一管理问题的同时，许多基层却出于精简机构数量等原因，撤销了负责保护地管理职责的林业部门，合并了自然保护地专业管理机构，取消了保护地执法力量，这实际上严重削弱了自然保护地的管理能力。希望未来能有更多研究者和决策者关注基层实践的问题。”

论文链接：https://doi.org/10.1016/j.tree.2019.05.009