“对即将到来的加速推进的设市工作不要感到奇怪。不是设市工作增多就冠之以‘大跃进’。” 日前，在由中国行政区划与区域发展促进会主办，由中国科学院地理科学与资源研究所承办的撤县设市与新型城镇化学术论坛上，中国人民大学经济学院教授张可云提醒。

一个相应的担心是，加快推进设市工作会不会导致土地资源的浪费？多位与会专家的回答是：这反倒有利于集约节约用地，提高城镇建设用地的效率。

国务院在2017年解冻了撤县设市的审批，并在去年批复设立了六个县级市。

“总体形势和发展态势值得欣慰，但是，社会各界对撤县设市的背景、目的、利弊和审批缺少了解，对撤县设市工作还存着不少的盲区和误区，一定程度影响了我国的撤县设市进程。” 中国行政区划与区域发展促进会理事长、地理资源所研究员刘毅如是表示。

积弊已深

自1997年冻结“县改市”审批直到2016年，我国撤县设市工作已停滞20年。

与此相应，在1997-2016年间，我国城镇化呈现出大规模快速推进的趋势，城镇人口平均每年增加2100万人，客观上需要与此相适应地增加建制市的数量。

中国社科院农村发展研究所所长魏后凯表示，设市工作长期停滞导致城市数量过少，新增进城人口只能依托现有的城市进行规模扩张，导致城市平均人口和用地规模急剧扩张。

在设市工作停滞后，很多地级及以上城市采取“撤县（市）改区”的办法，结果导致一些大城市尤其是特大城市“摊大饼式”急剧膨胀。

许多建制镇虽然镇区人口早已超过10万甚至20万，魏后凯说，但由于设市工作的停滞，至今仍被归为小城镇的范畴，沿袭乡镇管理体制，规划建设标准低，市政设施建设滞后，社会管理和公共服务跟不上城镇发展和居民生活的需要，严重制约了城镇化质量的提高。

刘毅认为，这样造成了房价高企，交通拥堵环境污染等城市病，同时造成了大中小城市发展不均衡，大城市和特大城市越来越多，中小城市越来越少，没有形成合理的等级规模结构，不利于大中小城市协调发展。

“也导致一些城市发展，要么像暴发户，要么似城非城，似乡非乡。” 中国行政区划与区域发展促进会副秘书长、地理资源所研究员陈田表示，现在需要面对城市化的提质过程，不能像以前那样简单化。

必然要求

魏后凯介绍，当初，国家暂停“县改市”是为了遏制各地一拥而上，避免一些地方在不符合条件的情况下，搞“虚假城镇化”和“建制城镇化”，由此造成土地资源的浪费。

“事实上，近年来我国城市建设用地规模的快速扩张主要是由现行土地财政制度引起的，与‘县改市’并没有直接的联系。”魏后凯说。

中国行政区划与区域发展促进会专家委员会主任、中科院院士傅伯杰指出，行政区划是大政国基，是落实国家行政管理和战略部署的基础支撑，是国家治理体系和治理能力建设的重要组成部分。当前，我国正处于城镇化的快速发展时期，也是社会转型和各类矛盾的凸显期，撤县设市是推进新型城镇化、促进大中小城市协调发展的重要手段。

陈田认为，撤县设市是我国推进县域经济转型升级的重要支撑，是提高城市规划建设和管理水平的重要保证，是推进生态文明建设、提升市民意识和文明程度的重要手段。

稳妥有序

国家在新型城镇化综合试点方案中，确定了省、市、县、镇不同层级、东中西不同区域开展试点。国家行政学院经济学部主任张占斌建议，“要充分发挥基层的首创精神，因地制宜、分类实施，试点先行。”

怎么更好解决中国行政区划问题，更好解决中国市县的设计，陈田认为不仅需要自下而上的探索，更需要长远考虑基础上的研究，要加强自上而下的顶层设计。

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长史育龙提醒，需要考虑到一方面县改市工作已经停顿有20年之久，积累了大量的等待改市的县，另一方面此前正是由于县改市过多过快、脱离了城镇化进程，撤县设市才被迫停顿的教训。

而科学制定撤县设市的时序安排，稳妥有序地推进撤县设市工作，注重发展的质量、节奏、后劲，不要盲目求“大”、求“快”，这一点也是多位专家的共识。

史育龙建议，要坚持规范设市的标准和程序，不搞盲目设市甚至降格以求；要坚持有序推进，成熟一个、批准一个，防止“有条件要改，没有条件创造条件也要改”造成一哄而起、大干快上；要尊重历史文化传统、周边经济联系和发展基础条件，尽可能简化行政层级，在降低行政成本的同时，更好发挥市场配置资源的决定性作用。（完）