2017年中央一号文件提出在确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题的“三条底线”下，农业供给侧改革的核心是理顺政府和市场的关系，并激活市场、激活要素、激活主体。

在中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊看来，“十三五”时期，我国必须坚持用发展新理念破解“三农”新难题，把推进农业供给侧结构性改革，提升农业的综合效益和竞争力，作为当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。

市场活：发展有潜力

从2014年开始连续4年的中央一号文件都特别强调要完善粮食等重要农产品的价格形成机制，逐步建立目标价格制度，并同步改革收储制度。

毋庸置疑，进一步完善农产品价格形成机制，既是当前深化农村改革的重头戏，也是当务之急。“因为这个关系理不顺，市场机制的作用就无从谈起，农民的利益就得不到恰当的保护，国家的粮食安全也就失去了根基。”国务院参事、国家发改委原副主任杜鹰说。

杜鹰分析，现有的农产品市场调控体系主要存在以下问题：政策性收储价格刚性上升，导致国内外差价扩大和进口压力增加；政策性收储价格居于支配地位，影响了市场机制发挥作用；大量库存积压；补贴压力越来越大。

从2013年开始，国务院责成国家发改委牵头，研究农产品价格形成机制改革。研究显示，之所以现在的价格形成机制和收储制度出现以上问题，根本原因在于实际操作中赋予了最低收购价和临时收储制度过多“保收入”的功能。

“这些年的政策实践证明，政策性收储确实不应该承担过多的保收入功能，而应该主要是平抑市场价格波动和保农民种粮的基本收益。”杜鹰表示，保农民的收入不应该由粮食收储价格来承担，而应该由补贴制度完成。

基于此，2014年，国务院针对新疆棉花和东北大豆启动了目标价格改革试点，取消了临储政策。2015年，国家取消油菜籽临储政策，同时启动了玉米价格改革。据透露，现在正在研究进行稻谷和小麦的最低收购价政策改革。

以玉米收储制度改革为例，2016年，按照“市场定价、价补分离”的原则对玉米收储制度进行改革，将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制。在国务院发展研究中心研究员程国强看来，玉米收储制度改革是试金石，也是分水岭。

“玉米改革仍然在路上，其中包括如何解决农民卖粮难问题和补贴性质”程国强认为还需要进一步观察，但他认为既然下定决心进行改革，就要有战略定力。

“我国农业竞争力并不完全取决于价格改革，但价格改革成功不成功，最终又要取决于农业的竞争力。”在杜鹰看来，将调整农业结构、发展新型农业形态、提高农业劳动生产率等方方面面的任务与价格改革配合起来，才能最终解决我国农业面临的问题。

要素活：资源有价值

记者从今年一号文件中发现，深化农村集体产权制度改革再次被提及。农村集体产权制度改革是实现城乡要素平等交换、完善农村基本经营制度、保障农民作为集体经济组织成员的财产权利、巩固党在农村执政基础的必然选择。

2016年12月29日，中共中央、国务院发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，提出力争用3年左右时间基本完成农村集体资产清产核资，用5年左右时间有序推进经营性资产股份合作制改革。

农业部数据显示，截至2015年底，全国农村集体经济组织账面资产（不包括资源性资产）总额为2.86万亿元，村均493.6万元。

“如果不改革的话，农村集体资产可能会流失。10年以后，这些财产属于谁？边界范围有多大？”农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇提出了一系列问题。据悉，农业部于2015年在中国29个县（市、区）开展了农村集体资产股份改革试点。

在试点地方，集体资产股份改革中的分红机制已初见雏形。上海市农业委员会政策法规处处长方志权介绍，截至2016年底，上海已完成1621个村（组）的改革，占总数的96%；25个镇完成镇级改革，共计股民有500多万人。2015年，上海农村集体资产分红达12.7亿元，汇集股民124万人。

在国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆看来，除了如何清产核资、界定成员、设置股权等技术问题，集体产权的社区封闭性和城镇化下人的流动性如何兼容和平衡，是下一步改革的最大难点。

此外，加快农村金融创新也是激活要素的必选项。记者发现，对比2016年一号文件，今年的一号文件中没再提到“互联网金融、移动金融”相关内容，转而为“鼓励金融机构积极利用互联网技术，为农业经营主体提供小额存贷款、支付结算和保险等金融服务”。

在业内人士看来，当前国家更加偏重于传统金融机构的创新服务。今年农业金融的发展重点将集中在严防系统性风险，有效识别“好”的与“坏”的互联网金融机构，推动互联网技术在传统金融机构的利用，积极推动传统金融机构下沉至县域等。

主体活：热土有力量

今年一号文件再次提出，优化农业产业体系、生产体系和经营体系，而这不得不培育新型农业经营主体和服务主体、开发农村人力资源和吸引各类人才返乡回乡下乡创业创新等。

2016年12月，《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》指出，农村已成为创业创新的热土。

据初步统计，近年来，过去从农村流向城镇的农民工、中高等院校毕业生、退役士兵等人员返乡创业创新人数累计达570多万人，其中农民工返乡创业累计450万人。此外，还有过去居住在城镇的科技人员、中高等院校毕业生等人员约130万人下乡创业。

“今年中央一号文件在支持返乡下乡创业和新产业新业态发展方面，内容写得很足，分量占得很重，政策含金量也比较高，尤其是在用地政策、金融服务和人员培训等方面。”韩俊说。

近年来，我国农产品成本迅速提高，不仅影响农民的生产经营积极性，也为吸引优质资源和发展要素进入农业、提高农业全要素生产率增加了障碍。

在国家发改委产业经济与技术经济研究所副所长姜云长研究员看来，发展农业生产性服务业是推进农业供给侧结构性改革的“点睛之笔”，如我国许多地方通过发展农机服务，替代农户自购农机自我服务。

记者在采访中了解到，部分地区鼓励农民合作社、农业生产性服务公司等通过承接服务外包方式，面向农户提供施肥撒药、机耕机收、农产品销售等服务，促进了劳动力和化肥、农药的高效节约利用，减少了农业环境污染和农业劳动力短缺问题，有效促进了农业节本增效和可持续发展。

“加快发展农业生产性服务业，可以为加快农业发展方式转变培育新引擎。”姜云长表示，还可以为工商资本投资农业提供一道“好菜”。

与发达国家相比，我国现代农业产业体系建设中，农业生产性服务业的“短板”问题更为突出。许多发达国家的农业具有较高的质量、效益和竞争力，发达的生产性服务业功不可没，成为现代农业的重要特征。

“可见，在农业政策基调中，明确用‘加快发展农业生产性服务业’替代‘加强农业社会化服务体系建设’，日益重要而紧迫。”姜云长说。