■中国工程院咨询项目“我国全民健康与医药卫生事业发展战略研究”项目组

十九大报告深刻指出，人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，并作出“实施健康中国战略”的一系列重要决策部署。

当前，建设“健康中国”已上升为国家战略，加快推进健康中国建设，不仅需要政府的全新智慧和策略，而且需要社会公众的共同努力；不仅关注身体健康，而且重视心理健康；不仅致力于发展我国的医药卫生事业与大健康产业，而且致力于积极履行国际义务、参与全球健康治理。

中国工程院高度重视全民健康与医药卫生事业的发展，于2014年6月启动了“我国全民健康与医药卫生事业发展战略研究”重大咨询项目，组织了来自两院的83位院士、近百位国家相关部委的管理干部和近千位学术界、产业界的专家参与，系统研究了卫生立法、资源配置、医学研究、疾病防控、中医发展、人才培养、健康管理、健康服务等方面的发展战略，取得了一批有重要价值的研究成果。

“健康中国”不是“看病中国”

社会经济不断发展，健康的理念也不断更新。世界卫生组织（WHO）对健康的最新定义是：“健康不仅仅是没有疾病或虚弱，而是一种身体、精神与社会环境适应的完好状态”。健康是人的基本权利，是促进人的全面发展的必然需要，是个人全面发展，享受生活、学习、工作和关爱他人的基础，是社会经济发展和创新的决定性资源、动力和保障，也是民族昌盛和国家富强的重要标志。

与其他国家相比，我国的全民健康与医药卫生事业发展面临着更严峻的挑战。在全球大约经历了50-70年才出现的公共卫生新问题，在我国改革开放的前20年就完整地重演了一遍，且在近些年有愈演愈烈之势。

因“吃得过多，运动过少”，我国超重和肥胖人群比例大幅攀升，已占到总人口的约三分之一，儿童所占的比例更高，肥胖人口居全球第一位，由此引发的高血压、糖尿病、心脑血管疾病、慢性呼吸系统疾病、精神性疾病和恶性肿瘤等慢性病的患病人数已居全球之首，接近美国和俄罗斯的总人口。由于慢性病患者或慢性病前期人群数量庞大，已成为“看病难，看病贵”的主要根源。2015年4月，国家卫生和计划生育委员会发布的《中国疾病预防控制工作进展（2015）报告》显示，慢性病引起的死亡人数已占到全国死亡总人数的86.6%，占总疾病负担的近70%，成为我国居民因病致贫、返贫的重要原因。

我国慢性病人数“井喷”的局面使得患者看病、治病的需求与日俱增，极大地加重了个人、家庭和社会的医疗负担。然而，由于观念的落伍和体制的限制，长期以来，对于全民健康问题，政府和社会都死抱“救治”模式不放。政府主导多年的医疗改革无论从政策导向上，还是具体措施上，过分强调医疗机构在促进全民健康中的作用，弱化了民众作为健康促进的责任主体作用。政府的巨大投入和努力换回的却是无休止的社会诟病。此外，我国的医疗资源配置在最初是按区划的行政级别进行设计。长期以来，由于过于强调按行政级别配置医疗资源，导致医疗资源的配置严重不平衡，城乡间、区域间的医疗资源差距不断加大，优质医疗资源大都在大城市和发达地区聚集，基层医疗力量逐年萎缩，小病养成大病、小病患者扎堆三甲医院的情况比比皆是，进一步加剧了“看病难，看病贵”的现实困境。

要改变目前我国全民健康所面临的窘迫局面应对前所未有的巨大挑战，就必须从民族存亡的高度，重新审视和规划全民健康促进，尽快把医药卫生事业发展的重心从疾病救治模式向防控模式转移，努力减少患病人数，延缓患者病程，否则“看病难，看病贵”的困局将永远不能破解。

全民健康和医药卫生事业的

统领模式急需调整

慢性病攀升和蔓延造成的负担和威胁不但危及我国社会经济的发展和国家安全，也成为全球持续发展的最大障碍。2012年，联合国可持续发展大会批准采取可以促进世界更公正、更清洁、更环保和更繁荣的一系列措施，并清晰地阐释了健康与发展之间的重要关系，明确全民健康是全球可持续发展的关键，慢性病造成的全球负担和威胁是当前全球持续发展的最大障碍。

与传染病相比，慢性病成因更加复杂，社会危害巨大，防控任务更为艰巨，对其防控和干预涉及到生态环境、医疗卫生、农业、食品加工业、交通、通信等行业的各个环节，需要政府做出强有力的决断。应对慢性病等挑战已不仅仅是医学或公共卫生问题，还是一个发展问题、一个政治问题，远非传统的卫生系统力所能及。只是卫生部门单打独斗，不能保护儿童不受不健康食品和饮料的营销行为影响，无法说服各国减少温室气体排放量，亦无法让工业化食品生产商减少抗生素的大规模使用。

在过去的十几年中，美国、欧洲等西方发达国家在慢性病防控中取得了重大进展，慢性病发病率已进入下行的拐角期，以恶性肿瘤、心脑血管疾病等为代表的慢性病病死率大幅降低，主要是政府联合多个部门采取了一系列行动，诸如控制烟草和酒精、保障环境安全以及从事农业及食品行业改革等。

慢性病防治工作不是哪一个部门或者哪一个机构的事情，而是整个社会的共同责任。在涉及慢性病防治的诸多机构中，既需要有行政管理机构、社会事业单位，又需要群众自治组织和商业化组织；既需要中央一层的宏观指导机构，也需要依靠基层的执行机构。慢性病的防治并不仅仅局限于医药卫生机构，而是向城乡居民的日常生活领域（学校、社区、家庭）延伸。政府责任的履行和强化、各层级部门的配合和协作，将直接影响甚至决定着慢性病防控的整体效果。

然而，目前我国医药卫生事业的发展缺乏国家层面的整体规划和宏观协调管理，相关政府部门和社会各主体行为与现实严重脱节，资源分散、浪费情况严重，无法形成集成优势，难以适应全民健康促进需求。统领模式的落后，还严重阻碍了我国医药卫生事业的人才培养、技术和产业创新。

“健康中国”就是在国家层面上全面推动我国全民健康和医药卫生事业的发展，把医药卫生体制改革上升到全面推动社会经济发展和增进全民福祉的目标上来。要全面减少患病的人和延缓患者病程、实现全民健康促进和健康中国的伟大目标，就必须要尽快调整医药卫生事业的统领模式。

要真正做到“将健康融入所有政策”，调动全社会资源、促进全民健康、实现长久可持续发展，除了要构建新的统领模式外，还要考虑从立法层面加以规范。

当前，我国尚未建立医药卫生“母法”。现行医药卫生事业相关的法律制度分散，相当一部分法规仍限于“红头文件”，立法层次过低，且制定、执行、监督在不同部门间各行其道，难以将健康促进融入到政府行动的各个计划中，也不利于增强地区行政首长自觉推进健康促进的决心。因此，我国要加快出台医药卫生领域的“母法”——《健康促进法》；同时，在国家层面成立一个可以协调、统领各个部门的组织机构，集中国家全部医药卫生资源，统筹公共卫生策略制定、全民健康教育、医药卫生事业人才培养、临床救治、医疗保险、创新研究和产业发展等工作的“大部”或委员会，大幅度提升我国医药卫生事业顶层设计的水平，确保全民健康促进与医药卫生事业发展新策略的高效落地。

政府、社会和公众的责任都不可或缺

目前，慢性病已成为影响实现“健康中国”的最主要公共卫生问题。虽然慢性病的防控较传染病更为复杂，但大多数的慢性病都是可防可控的。不健康的生活方式是慢性病人群攀升的主要根源，改善生活环境和生活方式是慢性病防控的关键。从全球应对慢性病的形势来看，我国需要尽快开展一系列有效的慢性病防控行动，这不仅是大势所趋，更是大国责任担当的体现。

政府在健康促进方面的引导作用异常重要。开展贯穿儿童至成人的强制性健康教育，通过法律法规和卫生经济学杠杆来调节和引导民众健康饮食和加强运动等，都是促进全民健康的有效手段。不过，我国目前的健康教育体系尚不完善，健康教育往往浮于形式，缺乏强制性。根据中国人群的营养特征，尽快制定中国人的膳食标准（特别是盐和油的摄取量），并融入到健康教育与饮食监督中，是非常紧迫的工作。

政府通过制定并实施具有强制性色彩的法律法规，被证明是全民健康促进的有效措施。政府、社会和公众共同努力快速提升全民健康水平的巨大作用，在日本实行的“腰围行动”中能得到很好的诠释，很值得我们借鉴。2008年，日本厚生劳动省发布法规，规定企事业单位40岁以上的员工每年必须强制性地测量腰围，男性不得超过85厘米，女性不得超过90厘米。超过者必须接受为期3-6个月的强制性教育和减肥，否则将面临解聘的风险。这一行动引发广大民众对饮食和健康高度的关注，形成了一个非常强烈的民众自行改变不良生活方式的社会环境，对实现全民健康发挥了非常明显的作用。

政府的经济杠杆在慢性病防控中也同样发挥着重要作用。为了进一步强化国民健康促进的意识，降低民众膳食中危险因素的摄取量，2011年法国对食品，特别是饮料中超标的脂肪和糖成分增收特别税，也被统称为“脂肪税”，旨在唤起国民的慢性病防控意识，同时通过强制性措施降低民众的糖和脂肪的摄取量，在慢性病的防控中发挥重大作用，取得了良好的健康促进效果。

我国可以参照这些做法，对盐、油、糖、脂肪等超标和有害健康的食品赋予高税额，这样不仅可以进一步强化民众的健康促进意识，形成健康促进的社会环境，还可以减少慢性病的发病率，降低社会疾病负担，带来巨大的社会经济效益。

此外，医保制度建设还有待进一步完善，需充分考虑全民健康促进以及大幅提高医疗保险资金的使用效益。医保制度应在尽可能减少对民众正常使用医疗保险资金干扰的基础上，进一步加强监管，同时更需要考虑设计激励措施，鼓励民众加强自身健康管理，提高健康水平，平时小病时尽量少用或不用医疗保险资金，将医疗保险资金真正用到“刀刃”上，实现“小病少报销，大病多保障，不病有奖励”，使医疗保险资金产生溢出效应。

综上所述，“健康中国”建设需要政府的智慧和全新策略，需要全社会的共同努力。面对目前令人堪忧的全民健康状态，必须从民族存亡的高度，从实现中华民族伟大复兴的“中国梦”角度，重新审视和规划全民健康促进，强化公民健康促进的国家意识和制度建设，使每个公民都能自觉地参与到健康促进的行动中来。要达到这一目的，观念、法制、体制、教育等都要进行重大的变革，是挑战更是机遇。

（本报记者陆琦根据《中国工程科学》2017年第19卷第2期整理）