日前，国土资源部汇报了新一轮全国耕地后备资源调查评价结果。结果显示，全国耕地后备资源总面积8029.15万亩，相比上一轮（2003年）减少了近3000万亩，而当前集中连片耕地后备资源仅有940万亩。

相比于耕地，目前土地利用总体规划尚未对耕地后备资源进行明确的规划。随着工业化、城镇化的快速推进，不可避免地造成耕地占用。耕地后备资源开发和土地整理复垦便成为了增加耕地面积、实现耕地占补平衡的主要手段。

记者在采访中了解到，土地利用总体规划中根据我国耕地保护要求以及耕地后备资源现状，提出了在保护生态的前提下，适宜开发宜耕后备土地，以实现耕地保护目标。未来，保护优先、因地制宜、分类施策、创新手段，正成为我国耕地后备资源合理利用所选择的方向。

重要的补充资源

伴随着新型城镇化和工业化进程的加快，规模不断扩大的建设用地不可避免地仍将占用大量耕地。自1998年我国正式提出实施耕地占补平衡制度以来，耕地后备资源开发成为补充建设占用耕地的重要途径。

在中国土地学会副理事长、中国农业大学土地利用与管理研究中心主任张凤荣教授看来，传统意义上的耕地后备资源是指可用于开垦的那部分，即土地自然条件满足作物光、温、水和扎根等要求，可理解为自然适宜的耕地后备资源。

中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平教授在接受《中国科学报》记者采访时表示，近年来耕地后备资源面积总量减少，但减少量趋缓，其变化有较大的空间差异性，不同地区耕地后备资源增减状况不同。

国土资源部公布的数据显示，耕地后备资源主要集中在中西部经济欠发达地区，新疆、黑龙江、河南、云南、甘肃等5个省区后备资源面积占到全国近一半，而经济发展较快的东部11个省份之和仅占到全国15.4%。

与此同时，全国除黑龙江、河南和贵州等3个省份同口径较上一轮有适当增加外，其余28个省区市均在减少，其中北京、天津、江苏、福建等10个省区市减少幅度超过90%。

这与中科院遥感应用研究所研究员张增祥团队监测的结果基本一致。《中国科学报》记者在采访张增祥时了解到，他们团队长期从事土地资源遥感应用研究。研究显示，作为主要的耕地后备资源，20世纪80年代末至2010年，未利用土地开垦为耕地的重心已经从东北的黑龙江向西北的新疆、甘肃和山东的黄河三角洲地区转移。

而本轮耕地后备资源调查评价结果最引人注意的是，总面积相比上一轮减少了近3000万亩，同口径集中连片耕地后备资源减少了8183.77万亩，减幅达到74%。

对于3000万亩这一数字，张凤荣有不一样的看法。“并不能简单地与上一轮调查结果进行比较，因为耕地后备资源的标准和调查方法都有了变化。”张凤荣告诉《中国科学报》记者。但耕地后备资源面积正在大面积减少，是不争的事实。

据悉，本次调查是国土资源部于2014年启动的。目标是全面查清可开垦土地、可复垦采矿用地等耕地后备资源的面积、类型、权属和分布情况；结合耕地后备资源调查评价工作，补充开展二次调查“不稳定耕地”和新增耕地调查，落实到地块，上图入库。

耕地占补不平衡

有数据显示，建设用地占用的耕地多是具有灌溉条件、土壤肥力相对较好的耕地，补充的耕地主要分布在水热、区位、地形条件相对较差的地区，耕地质量等级差异明显。

据有关专家对河北省耕地“占补平衡”项目的调查，建设占用的耕地主要是分布在平原城镇周围质量较高的耕地，补充耕地主要在坝上地区。部分项目实际施工未达到立项审批及规划设计要求，新增耕地中缺乏田间道、生产路、沟渠、蓄水池等相关配套设施，同时存在着农田水利设施损坏等后期管护不力和撂荒状态。

除了未将耕地后备资源开发利用纳入土地利用总体规划外，还在于补充耕地能力上长期存在偏主观、重数量等情况，造成“占多补少”“占优补劣”等问题。

沅江市位于湖北省北部，全境“三分水面三分洲，三分垸天一分丘”，属于亚热带湿润季风性气候，具有湖区特色，光热条件好，降水适中。截至2012年底，沅江市耕地面积6.36万公顷，耕地后备资源面积为1744.14公顷，占现有耕地面积的2.74%，属于极其缺乏地区。

根据《沅江市耕地质量等级分等成果（2013年）》，沅江市总体耕地质量等别较高，耕地划分为1~5等总共5个国家级土地利用等级。

中国地质大学（北京）土地科学技术学院教授吴克宁等学者以沅江市为例，测算至2020年实现数量平衡和数量质量并重平衡开发的耕地后备资源面积。结果显示，满足耕地数量平衡需开发耕地后备资源面积为1083.37公顷；满足数量质量并重平衡，最低需开发耕地后备资源面积1083.37 公顷，最高需开发1351.65公顷。通过测算，沅江市耕地后备资源开发可满足县域耕地占补数量、质量平衡的需要，但存在较大的压力，尤以数量质量平衡为甚。

实行耕地占补平衡制度是保护耕地的一个重要手段。由于耕地后备资源数量减少，后备资源开发潜力降低，占补平衡的关键是控制占用，并挖掘已有建设用地潜力。

“在补充耕地的过程中，不仅要注重耕地数量的补充，更要注重耕地质量的要求，增加耕地产出效率。”叶剑平向记者表示，要保证补充耕地的数量不减少、质量不降低，建立耕地占补平衡质量评价标准，补充高等级耕地，保证农业生产和粮食安全。

在张凤荣看来，这次调查的耕地后备资源的质量更低、开发难度更大，与其开垦耕地后备资源，还不如对现有农区的土地进行整治，特别是整理复垦闲置和废弃建设用地，不但可增加新增耕地，而且补充的耕地质量也更有保证，“因为现有农区的自然禀赋好，同时现有农区土地整治也是助推新农村建设、城市化和农业现代化的重要手段”。

“三位一体”保护

国土资源部公布的数据显示，全国耕地后备资源仍以荒草地、盐碱地、内陆滩涂为主，其中荒草地占耕地后备资源64.3%，盐碱地占12.2%。

对荒草地、盐碱地和裸地的开发，因区域不同对水土条件的要求有别。如南方降水丰富，但土质和地形条件差，主要以土质为制约；而北方土壤条件好，但季节性缺水严重，以水资源制约较明显。

而张增祥团队在整个监测期间发现，未利用土地与耕地、草地、水域间的相互转化较为剧烈。一直以草地生态恢复、耕地开垦、水域面积扩展等占用导致未利用土地减少为主，同时伴随着因草地退化、耕地撂荒退化和水域干枯、水面缩减为未利用土地的状况。

的确，耕地后备资源开发存在生态环境约束、开发难度增大等问题，若补充耕地的过程中不充分考虑生态环境因素，将造成生态破坏，也造成土地资源的浪费。

叶剑平强调，实施耕地占补平衡过程中，引入生态评价机制，完善生态占补平衡制度，合理统筹“耕地红线”和“生态红线”两者之间的关系。

在南京农业大学不动产研究中心主任吴群教授看来，要注重对耕地后备资源科学的调查、评价与规划，通过划分限制开发区、禁止开发区等措施切实加强耕地后备资源的保护与保育。

此外，通过与区域耕地保有量、耕地产能、耕地增减挂钩量质平衡及生态环境等指标挂钩，设定区域差别化的耕地后备资源开发门槛，严格控制耕地后备资源的开发利用。

而针对不同区域的情况，吴群向《中国科学报》记者介绍，通过北方地区优化配置水土资源改造中低产田，东部地区减量化、集约化等措施，实施节地提质增效、藏粮于地、藏粮于技战略，以缓解耕地后备资源的压力。

“充分发挥政府管控和市场决定‘两只手’的作用，积极推进耕地及后备资源数量、质量与生态‘三位一体’管护，探讨科学、高效的区域耕地及后备资源保护风险同当、利益共享的体制及机制。”吴群说。而这也正是我国合理利用耕地后备资源所选择的主要方向。