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■本报记者 胡璇子

农业，因其基础性、弱质性、公共性决定了政府财政必须对其进行支持和保护。支农资金是政府为了支持农业发展、提高农民经济收入和生活水平、推动农村可持续发展而对农业、农民和农村给予的政策倾斜和优惠的资金。

2011年，贵州省毕节市成为首批24个国家农村改革试验区之一，承担创新支农资金管理体制机制改革实验任务。

在2014年全国农村改革工作会上，国务院副总理汪洋曾对毕节的农村改革实验任务评价道：“同样的钱，用法也是不一样的。贵州毕节试验区把财政的钱使用好、整合好，渠道不变，投入不变，捆绑使用各级资金，整合了14亿元，撬动了社会资本。其中，黔西县一个社区整合了2000多万元，撬动社会资金1.5亿元。说明在外延不扩大的前提下，内涵上下功夫是可能的。”

支农资金的管理存在什么样的问题？毕节又是如何将其“使用好”“整合好”？农村改革实验任务实施了5年后，对毕节经验的回顾，既是总结，也是对下一个开始的思考。

支农资金的突出问题

农村的发展离不开大量资金的支持，加大财政支农资金投入无疑是夯实农业农村发展基础的前提。近年来，随着一系列支农惠农政策的出台，支农投入也大幅增长。中央预算支出执行情况显示，2012年农林水事务支出5995.98亿元，2013年农林水事务支出6005.4亿元，2014年农林水支出6474.22亿元。

财政支农是历年来中央一号文件中的重要内容，支农资金为保障农业、农村持续健康发展发挥了重要作用，但财政支农资金的管理和使用上，依然存在着一些突出的问题和薄弱的环节。

中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智曾撰文指出，财政支农取得了显著的政策效果，但也存在支农资金结构不尽合理、地方财政配套难以落实、资金使用效率有待提高等问题。

“我国财政支农资金实行分块管理，由财政、农业、水利、科技、扶贫等多个部门共同分配使用。”孔祥智指出，由于尚未形成有效地衔接协调机制，导致支农资金分散使用现象突出。

同时，支农资金缺乏严格透明的监督。据截至2015年5月的数据显示，全国检察机关共查办涉农和扶贫领域职务犯罪2.9万人，涉农扶贫领域的职务犯罪高位徘徊，易发多发。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥认为，部委级别对涉农资金的管理涉及财政部、国家发改委、农业部、国土部等十几个部门，本身就存在部门之间协调不顺畅、涉农资金使用分散、使用效率偏低和监管不严等问题，再往下通过省、市、县、乡、村等五个层级，导致涉农资金缺乏有效监管。

如何分配、管理和使用好这些支农资金，最大限度地发挥其经济效益和社会效益，是备受关注也亟待解决的问题。

近年来为提高涉农资金使用效益、强化财政科学化精细化的管理，全国各地也纷纷出台文件规范和整合涉农资金。例如，海南省通过设立省级引导资金推动资金整合、依托中央专项资金开展资金整合、从预算编制源头抓好资金整合和推动县级支农资金资助整合等多层面多渠道整合涉农资金。

多渠道蓄水 一个龙头放水

贵州省毕节市位于该省西北部，地处四川、贵州、云南三省交界处，山高田少，地瘠民贫，1988年，毕节试验区成为了“开发扶贫、生态建设、人口控制”试验区。近年来，国家更是进一步加大了对毕节市的投入。

支农资金管理多头、使用分散的痼疾也曾是毕节面临的问题。如何解决这一难题？在农村金融改革上要有所突破，创新机制是关键。

2011年成为承担改革任务的农村改革试验区后，毕节试验区形成了“强化整合提效益，配套改革促脱贫，政策撬动增投入，健全制度做保障”的财政支农资金运行管理模式。

上文中提及的“黔西县的一个社区”，就是该县杜鹃街道乌骡坝社区，该社区总面积6平方公里，是最具代表性的布依族村寨，风光旖旎，民族文化和民族风情浓厚，原始生态保存完好。2012年，黔西县先期在包括乌骡坝社区在内的6处社区、村和农业示范园开展整合试点，一场“多个渠道蓄水，一个龙头放水”的实验就此在这里展开。

据了解，为了破除部门之间的藩篱，乌骡坝社区将涉及的支农资金项目全数罗列，并建立了涉农资金整合统筹联系会议机制，将各部门、各渠道、各层次安排的农、林、水、扶贫等资金进行统筹。黔西县政研室副主任朱廷贵介绍，全县在坚持“渠道不乱、用途不变”的前提下，要求“规划在前、项目跟进”，突出区域和大项目两个整合平台。

“多渠道蓄水，一个龙头放水”，以前各自为政的支农资金被拧成了一股合力，从不同渠道汇集而来，再集中起来办大事。自从试点以来，乌骡坝社区的变化有目共睹——以前修不起来的路通了，以前建不起来的农业园区也建起来了。

四两拨千斤还需保障

不仅支农资金进行了有效统筹，而且其还撬动了社会资本的投入。按照“各炒一盘菜，共赴一桌宴”和“渠道不乱、用途不变”的原则，在稳步推进涉农资金整合的同时，有效撬动社会资金的投入。据了解，山东乐义集团、上海烟草集团、贵州嘉业鑫隆实业有限公司、水西科技实业有限公司、黔西县亿鑫公司等多家企业入驻试点区域。例如，在乌骡坝社区，水西科技实业有限公司投资6500万元修建集辐射带动、生产经营、科普教育、文化传承、休闲观光为一体的现代农业示范园—泰丰园。

截至2015年，毕节市在49个试点村累计整合项目294个，涉及资金6.87亿元，带动社会资本5.18亿元，带动比达1:3。

“通过制定以支持重大产业、重大民生事项为主的财税贴息、补助、优惠政策等措施，将支农资金整合与改善区域水、电、路、讯等基础设施相结合，引导金融资本、社会资本向农业农村投入，发挥了财政资金‘四两拨千金’的作用，缓解了财政支农资金总量不足与需求刚性的矛盾。”贵州省委政研室农村改革实验办李世洪表示。

对于支农资金，不仅有统筹、分配和使用，毕节还探索建立了保障制度，力求支农财政的公正透明。例如黔西县，由发展改革、财政、审计、农牧、监察等部门牵头，建立健全了6个方面近20项相关制度办法。同时，还通过网络建立专门的涉农专项资金监管系统，并出台了一系列制度。

虽然毕节在创新支农资金管理体制机制上做出了很多的探索，也给出了卓有成效的成绩单，但是，改革仍在前行。

“支农项目管理部门多，资金拨付渠道多，在管理上还未形成一整套较为科学、规范的制度。在资金投入、分配、管理等环节受利益、人情关系等影响，存在不让利和不放权现象。”黔西县副县长赵璞此前接受媒体报道时曾坦言。

据悉，毕节市将巩固和提升财政支农资金整合试点工作取得的阶段性成果，继续探索深化改革创新、增强农业活力的改革之路。