编者按：当前，我国经济发展进入新常态，农业发展面临农产品价格“天花板”封顶、生产成本“地板”抬升、资源环境“硬约束”加剧等新挑战，迫切需要加快转变农业发展方式。近日，国务院办公厅印发了《关于加快转变农业发展方式的意见》（以下简称《意见》），这是国家层面首个系统部署转变农业发展方式工作的重要文件，是对中央经济工作会议、中央农村工作会议，以及中央一号文件的具体落实，为当前和今后一个时期中国加快推进农业现代化提供了明晰的路径。而《意见》有哪些新的变化和调整？在落地过程中需要注意哪些问题？本报约请了相关专家进行深入探讨。

特邀嘉宾：

宋洪远 农业部农村经济研究中心主任、研究员

党国英 中国社会科学院农村发展研究所研究员

陈诗波 科技部中国科学技术发展战略研究院副研究员

王迎春 中国农业科学院农业资源与农业区划所副研究员

《意见》出台“应时应景”

■宋洪远

随着我国经济发展进入新常态、改革进入深水区、经济社会发展进入新阶段，我国农业发展的环境、条件和任务、要求等都发生了新的变化。认识新常态、适应新常态、引领新常态，发展现代农业要有新理念、新思路和新举措。

挑战重重

近年来，我国的农业现代化建设步伐加快推进，但各种风险和结构性矛盾也在积累和聚集。一是农业资源偏紧的制约和农业环境恶化的问题日益突出。我国农业资源禀赋先天不足，人均耕地和淡水资源分别只有世界平均水平的1/3和1/4；生态环境严重受损、承载能力越来越接近极限，资源开发利用强度过大、弦绷得越来越紧。特别是在温饱问题解决之后，人们对农产品多元化的需求和食品质量安全的要求越来越高。二是农村劳动力就业结构变化的挑战日益突出。随着农村劳动力的大量转移就业，务农劳动力的素质结构性下降，农业兼业化、农民老龄化、农村空心化的问题突出。三是农业生产结构性失衡的问题日益突出。区域布局与资源禀赋条件不相匹配，北粮南运与南水北调并存；粮经饲结构不尽合理，一些农产品库存增加与部分农产品进口增加并存；种养业结合不够紧密，地力下降与养殖业粪便未能有效利用并存。四是农业比较效益低与国内外农产品价格倒挂的矛盾日益突出。一方面，国内农业生产成本持续上涨，农产品价格低位运行，导致农业比较效益持续走低；另一方面，国际市场大宗农产品价格下降，普遍低于国内同类产品价格，导致进口持续增加。要解决上述矛盾和问题，必须加快转变农业发展方式。

传统与现代并存

近些年来，我国农业虽然保持了增粮增收的好势头，但是数量与质量、总量与结构、投入与产出、成本与效益、生产与环境、当前与长远等方面的矛盾也日益突显。总的来看，我国农业发展的方式仍然是传统与现代并存。一是虽然我国农业技术设施装备条件逐步改善，但是农田水利渠系配套“毛细血管”不发达、农业科技推广“最后一公里”不到位、农业投入品利用率不高的问题还没有从根本上解决；二是虽然新型农业经营主体发展较快，但农业的小规模经营仍占大多数，这限制了我国农业劳动生产率的提高；三是虽然农产品市场体系初步形成，但很多地方的农民依然是按习惯、凭感觉、模仿式地种养，难以走出“多了多、少了少”的循环怪圈；四是虽然我国是种养业大国，但农业区域比较优势还未充分发挥，农业生产、加工、流通、消费等产业链条脱节，农业市场竞争力不强。只有加快转变农业发展方式，才能使我国农业成为有前途、有吸引力、有竞争力的产业。

时机成熟

一是当前我国主要农产品供应充足，为加快转变农业发展方式提供了保障。我国农业连年丰收之后，主要农产品库存充裕，有的产品已达到了历史最高点，经济增速放缓，使农产品出口、消费和加工的需求增长有所减弱，农业生产保数量的压力有所缓解，为推动农业发展由主要追求产量和数量，向注重数量、质量、效益、生态、安全并重的方向转变，打开了时间窗口。二是国家粮食安全新战略的全面实施，为加快转变农业发展方式留出了余地。确保谷物基本自给、口粮绝对安全，是新形势下国家粮食安全战略的基本目标。农业生产由过去的保全部、保所有向保重点、保口粮转变，为深入推进农业结构调整，提供了更为宽松的政策环境和资源空间。三是居民农产品消费结构转型升级，为加快转变农业发展方式增添了动力。我国目前已进入食品消费结构加快转型升级的阶段，人们不仅要吃饱、吃好，而且要吃得安全、营养和健康，为优质、安全、生态农产品的生产提供了广阔的市场空间，为提升农产品质量和食品安全水平提供了强劲的动力。四是国际农产品市场供给充足，为加快转变农业发展方式提供了条件。当前，全球谷物市场供求形势总体上产大于需，大宗农产品库存消费比均处于历史最高水平，为我国更好地统筹利用国内外两种资源、两个市场，提供了现实可能和操作空间。

正是在上述背景和条件下，国务院办公厅印发了《关于加快转变农业发展方式的意见》。《意见》明确提出，把转变农业发展方式作为加快推进农业现代化的根本途径。《意见》明确了加快转变农业发展方式的基本思路和总体要求，提出了加快转变农业发展方式的重点任务和主要措施。转变农业发展方式是我国现代农业建设的一项长期战略任务，也是一项政策性、操作性很强的工作。要落实地方责任，健全工作机制；要加强部门协作，出台配套政策；要加强组织领导和统筹协调，切实把各项任务措施落到实处。

提高规模经营水平是农业转方式的关键

■党国英

近几年，中央按年度发布的一号文件多次强调转变农业经营方式转变的重要性，近期国务院办公厅再发文件部署农业经营方式的推进工作。转变农业经营方式是提高中国农业竞争力、增加农民收入、优化中国经济结构的必经之路。农业经营方式转变包括农业经营主体的规模化生产水平的提高，农业生产要素、农产品及农业生产资料市场关系的深化以及农地产权关系的明晰化，其中，提高农业规模经营水平是转变农业经营方式的关键。

提高农业规模经营水平能够大幅度降低农业生产成本，提高我国农业竞争力。与欧美发达农业经济体相比，我国农户的平均农地经营面积甚小。特别在粮食生产领域，我国农户的平均经营规模大约是欧盟的几十分之一，更是美国的几百分之一。笔者曾访问美国中部一个谷物生产农场，其3个劳动力竟然耕作了4.5万亩土地，还养了几百头猪。目前中国多数谷物生产农户的经营规模在15亩以下，不得不靠兼作非农产业维持生计。随着中国劳动力成本上升，这种比较劣势越来越突出。

以兼业小农为主的农业组织形态是制约中国中长期发展的主要因素之一。因为农业生产效率低下，我国食品的相对价格水平居高不下。我国居民的恩格尔系数在35%左右，而欧美发达国家的这个指数多在15%以下。低廉食品有利于国民在职业选择中注重个人的创新偏好，增强国民经济活力。食品的高保障水平还有利于国民大胆消费，从而有利于提高国民经济的消费率，推动国民经济的长期稳定增长。改变中国经济的投资与出口驱动的模式，必须提升总需求中的消费率，否则，我国经济将不可避免地进入中等发展陷阱。此外，小规模、半自给农业条件下的农村社会关系也具有显著的人身依附性，不利于发育现代性社会要素。这是农村青年离开家乡而不思回归的重要原因。

随着城市化的推进，我国农业经营的规模化水平正在提升。观察表明，越是靠近发达城市地区，农业的规模化水平越容易快速提升。上海松江区的适度农业规模经营已经普遍得到发展，家庭农场成为农业生产的主体。在传统农区，农户的经营规模也在逐步提高。据笔者在安徽阜阳调查，如果农户的谷物生产达到400亩，与目前的“小农户+专业化服务”模式相比，机械服务的成本会降低20%，生产资料使用成本会降低10%，农药及化肥用量也会降低20%左右，此外，土地利用效率会提高3%左右，而劳动生产率更会成倍提高。这种家庭农场模式如果与传统的手工加役畜的模式相比，生产效率更会有天壤之别。

推动农业经营规模水平提升的两个关键因素，是加快城市化步伐与改革土地制度。

我国现有农户约2亿户，户均耕地10亩左右，这意味着大量农户必须向非农领域转移，进入城市经济系统，才能使农业经营主体转变为现代家庭农场。据笔者测算，如果以农户平均收入达到城市家庭平均水平为约束条件，我国将来只需要约3000万专业农户；满足这个条件，我国农业人口占总人口的比重应在6%左右。考虑到农村人口的多样性，我国城市化率也必须提高到75%以上。这意味着我国城市化还必须向前推进。

据调查，我国农地流转中的地租率高昂，严重影响土地流转与农业规模经营水平的提高。地租支出常常占到农业纯收入的一半以上，已经背离了土地市场运行的通常规律。一些依靠租地来扩大的家庭农场，因地租成本过高而难以持续经营。这种情形的发生与农户在土地流转时的成本与收益预期有关。通过土地管理体制改革，更加明确土地用途，有利于合理预期的形成，促使农业用地地租率的下降。实现这个改革目标，必须使土地产权更加明晰，在土地利用中确保政府与农户之间的合理关系，尽可能减少土地利用与交易中的政府随意性。

蒋志海制图

强化科技创新，为农业转方式插上腾飞的翅膀

■陈诗波

农业转方式，科技是关键。2014年年底，习近平总书记在中央经济工作会议上强调要坚定不移加快转变农业发展方式，尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来。

近日出台的《意见》围绕转变农业发展方式的关键领域、薄弱环节，系统部署了七个方面的重点任务。而“强化农业科技创新，提升科技装备水平和劳动者素质”，既是“重点任务”，又是“关键手段”。其中，“提升科技装备水平和劳动者素质”则是加快推动农业科技创新的两大重要抓手。《意见》中提到的农业“自主创新、种业体制改革、生产机械化、农业信息化、培育新型职业农民”五大方面，正是当前制约农业发展的重要领域，解决了这些问题，我国农业发展调结构、转方式的目标将会实现质的飞跃。而与以上农业创新五大重点领域相配套，还必须要构建起支撑现代农业发展的四大技术体系：

一是构建高产高效型生产技术体系。在国家战略层面上要加大对全国农业科研力量的配置和主攻方向的调整，要按照不同农产品的特点和用途，研究制定合理的高产高效目标。其中，重点是培育高产、优质、抗逆及名特优新产品，大力加强储藏、保鲜、包装、储运和深度加工增值等产后研究，并改进种养殖业的生产和管理技术，提高农产品的质量和市场竞争力。同时，要以粮食和主要农作物高产创建万亩示范片为单元，以小麦、水稻、玉米、马铃薯、油菜等主要大作物为重点，将关键技术瓶颈攻关与成熟技术推广有机结合，对制约生产水平提升的瓶颈因素进行重点突破，对集成技术模式进行完善提升，加速形成新的生产能力。并做好指导培训，抓好技术落实。

二是构建生态安全与循环节约型生产技术体系。要按照资源节约型、环境友好型和农业功能多样化的发展要求，加强农业系统水循环利用关键技术、农业耕种节能关键技术、农业物质循环利用技术、农业资源多级转化技术、废弃物的资源化技术、可再生资源的直接还田技术、农业有害生物的生态控制技术、温室气体及污染物减控技术等的集成创新，提高我国循环农业的发展水平。对此，政府也应出台相应的消费、投资、引导政策，鼓励涉农企业和科研院校加大生态安全和循环节约型技术创新研发力度，扶持“农”字号龙头企业构建农产品标准化生产基地，树立自己的品牌。同时，要强化政府监管，制定和执行有关农产品质量和安全以及环境保护的法律制度，建立安全型农业评价体系，加强农业环境保护执法与宣传，积极开展循环农业技术培训，提高农民的生产技能和环境保护意识。

三是构建基于信息技术的农产品流通技术体系。建立基于互联网信息技术的农产品流通体系，关键是要搭建起电商体系、信用体系、人员配备体系、物流保障体系、信息体系、基础设施体系等“六大支撑”体系。其中，电商体系主要是建立以电子商务为基础的网上交易实现体系，以实现农贸产品的网上交易和在线支付，实现特色旅游、特色农家乐网上推广、交易、支付，实现特色经济、招商引资相关的综合服务活动等。农村电子商务信用系统要坚持低成本、低门槛、时效性和识别简单。人员配备体系包括信息员、网站技术人员、销售员、农业推广人员等所有与农村电子商务活动相关的人员配备。物流保障体系重点是培育低成本的物流配送队伍，形成覆盖面广、流通力强、质量高、时间短的全方位均衡的农村物流途径。信息体系主要要保证信息采集、加工、存储、传输的安全、可靠、及时、有效。基础设施体系主要是配备农村电子商务体系运行基础硬件设施，搭建整个体系的硬件基础平台。

四是构建以机械化为特征的现代装备技术体系。国家应构建起主要农作物全程机械化生产技术体系，完善适合我国国情的农业机械化技术与装备研发支持政策，大力开发具有自主知识产权的关键技术和核心技术。可探索设立农业机械化科技创新重大专项，扶持农机企业逐步承担起重大农机产品创新的重任，引导科研院所为农机企业提供源头创新，推动产学研共建工程实验室和开展合作研发，逐渐摆脱高端产品和核心部件受制于人的局面。重点是围绕主要农作物，研究开发和推广应用配套的机械化技术和装备，大力发展能够组装、调节、适应多种作物生产要求的轻简化农业机械；并针对不同的特色优势作物，按照标准化、专业化、规模化、集约化和产业化的要求，研发一批先进、适用、高效的农业机械，实现从种植到收获的全程机械化作业。同时，要积极发展生态保护性农业生产机械化技术装备、畜禽清洁规模生产新工艺及配套装备、资源转化利用技术、农产品品质安全保障技术装备、农产品品质快速检测分析技术与仪器设备，大宗农产品加工、保鲜、冷藏、冷链运输技术与装备等；并将先进的农业机械、农艺技术组装配套，形成高效、灵活的综合技术模式，加强农机农艺融合示范区建设，促进工程、生物、信息、环境等技术集成应用。

调整农业结构 以转变促发展

■王迎春

2015年一号文件提出，深入推进农业结构调整，开展粮改饲和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。刚刚颁布的《意见》，再次明确提出农业结构调整目标和措施。可以说，在今年夏粮生产实现“十二连增”的背后，是我国农业紧紧围绕“稳粮增收调结构、提质增效转方式”的工作主线。

我国地域辽阔，农业自然资源类型多样，根据各区域的资源特点和市场条件，合理配置自然资源和生产要素，因地制宜确定发展方向，引导产业分工协作，优化农业生产力布局，是农业结构调整的重要内容。农业结构调整受市场和资源的直接影响，并与农业经营体系、生产体系和产业体系密切相连，系统错综复杂，时空差异性大。因此，推进农业结构调整是一项复杂的系统工程和渐进过程。

以生态保护为导向构建种养结合循环农业

种养业结构配置是农业产业结构的基本框架，优化种养业结构是转变农业发展方式的主体任务。目前我国农业以农牧业为主体的多业配置比例不合理，农、林、牧、渔的产值比例约为13：1：8：2，美国农牧结构大致保持平衡，种植业和畜牧业比例是1：1。

由于我国长期以来种养业失衡，资源利用没有形成链条，随着农产品产出数量的不断增加，农业废弃物随之剧增。南方规模化养殖场的畜禽粪污无法就地消纳，造成面源污染；东北地区玉米收获后，秸秆不能充分资源化利用，焚烧成灾。可以说，孤立的产业发展越快，对生态环境的潜在威胁越大，一旦一个产业的一个环节出现问题，其区域环境就受到破坏。因此，要从源头上解决发展生产、保护生态之间的平衡问题，以生态建设为导向发展农业生产，需应用中医的“治标先治本”的思维方式，推广种养业循环农业模式，构建循环农业体系，让废弃物变成资源，让资源变得有效益，缓解资源、生态和环境压力，提高农业收益。

我国不同地区也有典型的种养循环农业模式，在立足于各地资源环境特点、产业基础和种养习惯的基础上，以资源利用节约化、生产过程清洁化、废弃物利用资源化为主线，充分利用农业生物的特性，尊重自然生态规律，对种植作物和养殖畜种进行科学布局，构建产业间循环链条和不同层次的生态循环农业体系。同时，农业微生物是建立种养业循环必要的中间环节，也是消解农业废弃物重要途径。在结构调整中，应充分发挥农业微生物分解农业废弃物和环境有机物的独特功能。

以可持续利用耕地资源为目标调整种植制度

轮作换茬是维持地力常新的基本手段，也是我国几千年传统农业种植方式的精华，合理的轮作制度、休耕以及间、混、套作多熟种植制度，既可以实现用地养地相结合、保障耕地资源的持续利用，也可以实现“藏粮于土”，保障生态环境的协调稳定。

但是，随着现代农业的发展、农业技术水平的提高以及经济效益的驱动，区域单一化的种植结构越来越普遍，连作面积不断扩大。例如近年来东北地区连年大面积种植玉米，原来的优势作物大豆种植面积不断缩减，打破了原有的玉米—大豆轮作的平衡。2013年，东北3省玉米种植面积已经超过1.6亿亩，是大豆的3.6倍，玉米产量达到7500万吨，是大豆的15倍之多。在我们从黑土地上大量运出玉米的同时，忽视了大豆固氮对土壤培肥和耕地保护，造成土壤有机质下降等黑土退化问题，由此要付出巨大的恢复成本和生态代价。与此同时，单一种植带来的产品单一，不仅增加了单一品种的库存压力，也增加了市场风险。

地力恢复的种植制度要从全局和长远出发，保障耕地资源的数量、质量和生态安全。《意见》指出，重点在东北地区推广玉米/大豆（花生）轮作，在黄淮海地区推广玉米/花生（大豆）间作套作，在长江中下游地区推广双季稻—绿肥或水稻—油菜种植，在西南地区推广玉米/大豆间作套作，在西北地区推广玉米/马铃薯（大豆）轮作。

以满足消费需求变化为引导优化粮饲结构

近年来，畜牧业快速发展，其中草食畜牧业增长最为显著。1990年~2013年，猪肉产量年均增长4.0%，牛、羊肉产量年均增长8.0%和6.2%，而且牛羊肉占肉类的产量比重从8.1%提高到了12.7%。目前，我国玉米和豆粕进口量剧增，饲料粮供需缺口扩大，饲料粮供给不足对国家粮食安全的威胁加重。如不适时调整农业内部结构，加快发展草食畜牧业，必将出现畜禽与人争粮的局面。

发展草食畜牧业的基础在饲草，以“粮、经、草、畜”协调发展为主线，调整种植业生产内部和畜牧业内部的品种结构和布局变化，形成“粮草兼顾”型农业结构。以优质牧草替代部分饲料粮，既有助于保障人的口粮需求，又促进草业发展，提升奶牛、肉牛肉羊的生产能力，增加草食畜产品供给量和保障草食畜产品质量安全。再者，低产田和坡耕地种草、草田轮作等农地利用方式能够充分利用光、热、水、土等资源，提高资源利用效率，也能培肥地力，促进耕地可持续利用。

发展草食畜牧业的重点区域在传统牧区和农牧交错区，这一区域拥有丰富的牧草、饲用作物和秸秆资源，通过“以草（秸秆）换肉”有效缓解饲料粮生产压力，还可以使我国农业生产结构和布局更加协调，使我国农产品供求结构更加合理，从而推动我国农业结构优化和现代农业发展。