土壤是一种有限的自然资源，各个国家及其居民分配并不均匀。

大多数土壤都属于私人所有，因此很难实施具有约束力的国际保护协议。图片来源：Luca Montanarella

80年前，也就是1935年，土壤首次被官方正式认可为一种有限的国家资源，应该得到负责任的管理。1933年，恶名昭彰的“灰碗”尘暴干旱导致灾难性土壤侵蚀发生之后，美国政府通过了《土壤保护法案》。“每个国家的历史最终都是以它对土壤的保护方式来书写的。”美国总统富兰克林·罗斯福曾说。

罗斯福的政策绝大多数都是成功的。政府鼓励农民采用可持续管理措施，比如减少耕作、建设防风林以及沿着山坡种植等。从1982年到2007年间，美国耕地土壤侵蚀降低了43%。

日前，意大利伊斯普拉欧盟委员会联合研究中心高级专家、政府间土壤技术专家委员会主席Luca Montanarella在《自然》杂志撰文称，当前全球土壤发展现状不容乐观。每年全世界在农业耕种领域因为风蚀和水运导致的耕地侵蚀可以达到750亿吨；这相当于每年直接损失4000亿美元。然而，目前仅有为数不多的国家拥有土壤保护法案，其中包括德国和瑞士。到目前为止，科学家试图达成国际法律协议的尝试均未成功。

然而，这种局势需要改变。土壤是一种有限的自然资源，各个国家及其居民分配并不均匀。它们会给粮食生产提供养分，储藏以及过滤水资源，聚集很多鲜为人知的丰富的生态系统，提供泥炭、沙子、泥土和碎石的来源，此外其中埋藏的考古文物还承载着人类文化与历史的记忆。因此，人们脚下的土壤是为人类提供服务的公共资源。

远离土壤污染

如果没有确保土地智慧管理和平等利用的监督，人们就会朝着贫困加重、饥饿加剧、冲突升级、土地争夺以及大规模流离失所的方向发展，比如上世纪20年代末、30年代初经济大萧条期间发生的事情。当前，全世界正站在机遇的门槛上。如果有一份《全球土壤伙伴契约》（GSP），那么就可能实施全球土壤监管志愿体系。但是GSP需要发展清晰、具体的行动计划，从而确保更多资金支持，向前推动切实的行动。

国际土壤监管面临巨大挑战。例如，以欧盟尝试了近10年希望实施的一项政府管理为例，欧盟委员会的一个团队设立了一项土壤包括策略，其中包括已起草的《欧盟土壤框架指令》，该指令要求各成员国采取行动阻止土壤退化。这是由科学家、政策制定者、行业代表、土地拥有人、农民以及非政府组织和其他利益相关者组成的专业化的工作组经过若干年努力取得的成果。其中包括很多已经处于危险中的土地修复，包括目前正在进行的、斥资300万欧元的土地修复项目，诸如老工业区域和矿业区域修复等，其中的问题还包括谁应该负担相关成本。

若干个欧盟成员国反对这项指令。这些国家的观点和1935年反对《美国土壤保护法案》的反对者如出一辙。它们认为，土壤问题属于地方事务范畴，因此应该由地方管理，而不是由一个中央政权管理。它们强调，因为大多数土地是私有化的，因此不应该由政府管理，并指出土地“没有腿”不会跑，因此并不需要跨国的或是全球的管理体系。经过漫长的辩论和冷漠的反应之后，该指令于2014年5月最终被欧盟委员会撤回。

反对观点主要是优质土地对于人口日益增长所需要的粮食、纤维和燃料至关重要。因为大多数土壤实际上是由私人拥有的，在法律上通过国际协议约束管理并不现实。相反，土壤监管需要基于各国政府、土地所有者以及管理层的志愿协作。

过往进展惨淡

到目前为止，相关进展令人失望。1982年，联合国粮农组织（FAO）通过《世界土壤宪章》对可持续土壤管理提出了13条建议。该宪章特别强调了其中的一些基本原则，例如“土地资源利用不应该导致土地退化或破坏，因为人类生存依赖于土壤持续的生产力。”然而，尽管FAO所有成员国都签署了该宪章，但绝大多数情况下它一直处于被忽略状态。

2008年，全球粮食危机期间食品价格飞速飙升，这才提高了政策制定者对于土壤生产力的关注度。这使得FAO在2011年提出了GSP：一个以实施土壤宪章建议为最终目的的自愿参与组织。

GSP一直以来的活动主要聚焦于提高土壤的可持续发展能力，例如通过鼓励持续性研究、教育以及提出良好的政策等。2016年，它将启动“世界土壤奖”，用来鼓励那些最佳实践范例。然而，在土地上采取具体行动的权力仍然在所有利益相关方的区域土壤合作伙伴国家和地区手中。

到目前为止，GSP的绝大多数工作一直停留在组织会议以及研究目标型任务行动计划等。然而，不利的是，这些努力并未阐述清楚该组织希望表达的意图。成立4年来，GSP的工作报告正在面临来自非政府组织和资助者越来越大的压力。

GSP最明晰的目标是建设全球土壤信息系统。然而不幸的是，该组织并未在目前的成员国中间建立起一个综合的伙伴关系网络，结果出现了一些其他的独立平行项目，比如全球土壤地图网络以及若干个平行的独立性网络等。而把这些成果综合在一起将会存在很大困难。

立法正当其时

为了巩固GSP，由Montanarella担任主席的国际土壤技术专家委员会（ITPS）于2013年6月成立。和政府间气候变化专门委员会一样，ITPS旨在提高土壤政策制定方面的科学和技术指导。该专家委员会由来自FAO下属7个地区的27名土壤专家组成。其主要目标是为GSP和所有与土壤相关的多边环境组织提供服务，比如联合国防治荒漠化国际公约、生物多样性公约以及联合国气候变化框架公约等。

ITPS最初两年的主要成果形成了《世界土壤资源现状》的报告，该报告计划在今年12月举行的联合国国际土壤年会上发布。这份凝聚了200多名科学家合力的研究成果，将是首次综合评估全球土壤资源的报告。该报告强调了目前存在的一些较严重的问题，比如营养失衡：全球一些地方仍然存在过量化肥使用，而绝大多数发展中国家仍然存在严重化肥缺乏状况。ITPS正在准备就应对这一问题提出实用性的建议。

尽管存在缺点，但GSP仍然是当前推动上述建议的最佳选择。相关合作国应该动员所有的投资方致力于实施具体的行动。这些土壤管理法规应该适合各个国家的需要。GSP应该用实际行动证明它所做的不仅仅是夸夸其谈，而是可以真正地形成政治意愿并进行集资。FAO已经表示将在5年内为GSP提供6400万美元的预算经费，以此来帮助建立全球土壤信息系统，提高发展中国家的相关培训和技术实力。到目前为止，这些资金中仅有不足10%的资金来源于捐助者，其中最主要的是欧盟。

和粮食安全、水安全一样，当前“土壤安全”已成为日益热门的话题。在这个饥荒加剧以及气候变化等压力越来越大的世界中，土壤将变得越来越重要。（红枫）