相关法规推进困难的原因很简单，就在于教育主管部门“家长式”的管理。

■本报记者 陈彬

在刚刚过去的一周内，连续发生了两件与高校立法相关的事情。

一件是10月8日，媒体披露我国第一部专项高校立法——《深圳大学条例》（以下简称《条例》）目前已完成起草工作，并拟提交市人大常委会立法。据称，此次立法就是要厘清政府在高校的行政权力边界。而就在这则消息见诸媒体两天后，10月10日，教育部核准发布了北京大学、清华大学等9所高校的大学章程。由于大学章程又被称为高校“宪法”，此举再次引发人们对高校立法的关注。

这两则新闻究竟有着怎样的联系，而“条例”与“章程”又有何区别呢？

条例？章程！

“没有什么区别，从《条例》所涉及的内容看，其实就是深圳大学章程，这本来就是一码事。”

在接受《中国科学报》记者采访时， 21世纪教育研究院副院长熊丙奇对于“条例”与“章程”之间的区别如此作答。

事实上，媒体对于《条例》的关注，更多地集中在其可以规范深圳大学与主管的政府机构的相互关系，甚至约束政府行为上。有学者甚至将这一点解读为《条例》与一般大学章程的最主要区别。但是，在熊丙奇看来，这是对大学章程的一种误读。

“大学章程作为高校的‘宪法’，其重要职责就是界定举办者和学校的关系，对于政府出资举办的公立大学来说，尤其如此。”熊丙奇说，在政府与学校关系方面，必须通过立法的方式，明确政府有哪些权力，学校有哪些权利，政府部门不得越权侵犯学校的权利，学校的权利被侵犯可以通过法律途径救济。

对此，长期关注大学章程问题的华东师范大学高等教育研究所原所长唐安国也给出了类似的答案。

“规定内部与外部的关系，制定规范制约自己，这其实就是大学章程，两者没有什么不同。”唐安国表示，根据《高等教育法》，章程的制定要有法律效应，如果政府对高校提出的要求是按照合法程序制定的大学章程所不允许的，政府就应当让步，“章程旧有规则是改变不了的”。

谁的职责

当然，此次相继出台的《条例》和大学章程还是有所区别的。其最大的区别在于，究竟是谁核准这份文件——9所高校的大学章程是在教育部核准之后对外公布消息的，而《深圳大学条例》则要提交深圳市人大常委会立法。

一个靠行政核准，一个走立法程序，这两者间的不同不言而喻。

实际上，9所高校的大学章程是严格按照《高等学校章程制定暂行办法》要求完成的。该办法指出，地方高校的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高校章程核准后，应当报教育部备案；教育部直属高校章程由教育部核准；其他中央部门所属高校的章程，经主管部门同意，报教育部核准。

换言之，目前国内高校大学章程的审批并不需要人大立法机构的介入。但在采访中，记者听到了很多对此质疑的声音。

比如，从教育部开始推进大学章程修订计划开始，熊丙奇便一直呼吁要通过立法程序修订章程。采访中，他明确表示，大学章程的制定通常有两种途径，一是学校获得办学自主权之后，由学校理事会制定；二是由大学举办者所在立法机构立法。而对于尚未获得充分办学自主权的国内高校而言，通常适合采取后一种途径。

“大学章程应该由人大讨论、审议。如此，大学章程才是具有法律效力的大学宪章，所有与大学办学相关的机构、人员都必须遵守，而制定大学章程的过程，也是推进教育去行政化改革、建立大学自主办学主体地位的过程。”熊丙奇说，从这一角度看，《条例》的生效过程反倒更接近一个标准大学章程的产生过程。

然而，唐安国对此则有不同看法。他表示，由行政部门审定大学章程固然不对，但人大作为立法机构，也没有必要单独为某所高校的一部审议通过的《条例》大费周章。“既然《高等教育法》中已经规定了大学章程的法律地位，那么依照高教法程序制定的大学章程，就自然有了法律效应。”

在唐安国看来，目前解决大学章程法律地位的关键，还在于通过修订《高等教育法》，明确合理的大学章程立法程序，而各校只要依照程序在高校内部产生法律，并交由教育主管部门备案，便自然具有法律效应。

“人大立法机构需要介入到章程的制定中，但重点应该规范方式、方法，而行政部门则要减少这方面的干预，这是无可否认的。”唐安国说。

“身体”健全 “内脏”紊乱

唐安国口中的《高等教育法》颁布于1998年。从2003年开始，教育部便启动了该部法律修订的调研和论证工作，但迟迟没有行动，乃至于去年两会上，全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇还为此专门递交议案，要求尽快修订此法。

《高等教育法》的修订困局，其实也在某个角度上折射出目前国内高等教育领域法制化推进的艰难处境。而近几年人们对于大学章程制定工作的质疑，只不过是对该困境的再次印证。

“经过改革开放后数十年的快速发展，我们的高等教育规模和质量有了大幅度提高，但法制建设却迟迟无法跟上。这就好比一个人，四肢已经非常健全，但内脏却是紊乱的，这就是因为没有‘规矩’。”唐安国说。

在一篇评论中，熊丙奇也曾表示，在我国，国家和地方教改规划纲要都已颁布多年，可实质性的教改却寥寥无几。原因在于，教改从本质上等同于变法，可颁布了教改纲要，却没有启动教育法律法规修订，推行教改就会面临违法的困境。然而，由于当前的教改就由教育部门主导，而教育部门正是诸多教改要求放权的对象，改革可谓寸步难行。

“其实国内相关法规推进困难的原因很简单，就在于教育主管部门‘家长式’的管理。”唐安国说，在这种模式下，高校的任何活动安排都要听从上级主管部门，因为自身几乎没有主动性，因此也根本产生不了“立规矩”的要求和空间。一旦控制高校的手放开，高校能够按照规则行事，就会产生制定规则的强大动力。“在这方面，我们此前没有实践，而要产生实践，进而产生效果，还需要很长的时间。”