雾霾笼罩下的城市。图片来源：www.sohu.com
■本报记者 贺春禄
度过2012年玛雅“末日”危机的北京市民，又在2013年年初沦陷进一场“看不见”的危机中。1月13日上午，北京市气象局发布历史上首个霾橙色最高预警，提醒市民尽量减少外出，而且这一雾霾空气还将持续数日。
这场严重的空气污染不单影响着北京，自1月9日以来我国中东部地区均被雾霾所笼罩。这条深褐色的“污染带”从东北延伸至中部穿越整个中国，而其中污染最严重、最密集的区域当属京津冀地区。
此次我国多地空气污染的集中爆发，凸显出高污染、高能耗产业对环境造成的持续影响。政府如何更好地推进节能减排与低碳发展，将成为关系未来中国环境优劣的决定性因素。
清华大学气候政策研究中心主任齐晔在近日举办的“中国低碳发展论坛”上对《中国科学报》记者指出，尽管我国早在2006年便在“十一五”规划中确立了节能目标责任制，但由于政策执行难的问题，导致中国低碳治理体系内生出各种负面激励因素，以至于当前节能减排未达到预期的最佳效果。
政策执行难
近年来，尽管中国在节能用能、提高能耗、发展非化石能源等领域出台了多项重要政策，并形成一个较完善的政策体系，但在政策执行方面却常常给人以纷繁甚至杂乱之感。
例如，针对交通和建筑节能标准的执行手段就非常不同。“机动车燃油经济性标准可以在设计和制造环节上把关，同一型号的汽车可以完全一致。但建筑节能标准往往要在建设和运行过程中体现，执行起来非常费劲，并且浪费大量资源。”齐晔说。
他认为，执行低碳发展政策之所以如此困难，原因在于各地方政府的施政重点为促进经济增长，而非低碳发展。
数据显示，在我国“十一五”规划中确立了节能目标责任制后的第一年，尽管国务院三令五申，但是各地能耗强度仍无明显下降，有些地区甚至不降反升。
对于齐晔的观点，原国家能源专家咨询委员会副主任、原国家经贸委司长白荣春也表示赞同。他告诉《中国科学报》记者：“在推进我国低碳治理的改革中，抓住‘政策执行难’这一突破口确实等于抓住了要害。因为一旦在政策执行中发生偏差，节能减排的有效性就会出现问题。”
政策执行难不仅表现在实现政策目标难度大，而且表现在政策执行手段的极端性。齐晔举例说，2010年有部分地方政府为实现节能目标，甚至采取了停工停产、拉闸限电等极端措施，这充分体现了政策执行之难以及政策执行者的无奈和无力。
负面因素多
但是，中国低碳发展的另一重要领域——非化石能源的政策执行却呈现出截然不同的景象。水电、风电、太阳能光伏等发展迅速，在这些领域政策执行和政策目标的实现并不困难。
对此，齐晔认为，这与节能、风能和光伏领域中形成了三种不同的政策执行模式有关。“节能政策执行是基于政府行政体系、自上而下的压力传导模式；风电开发是在政府引导下、依靠市场机制自发执行的模式；太阳能光伏则是自下而上的企业到产业推动模式。”
“十一五”以来，中国节能监管和政策执行体系发生根本性变革。节能目标责任制的建立将计划经济时期形成的以专业工业管理部门为执行主体的、“条”为基本架构的政策执行体系，转变为以地方各级人民政府为执行主体的“块”型体系。
1月10日，由清华大学气候政策研究中心编写的《中国低碳发展报告（2013）》也在中国低碳发展论坛上正式发布。该报告称，以节能目标责任制等政策执行模式为主形成的中国低碳治理体系呈现出一种“高位推动、层级治理、多属性整合”的体制特色。在这种体制之下，2006~2010年，单位国内生产总值能耗下降减排二氧化碳14.6亿吨。
但与此同时，这种中国式的低碳治理体系也内生出各种负面激励因素。齐晔认为，这最终导致执行力的下降与节能减排效果的减弱。如果这些负面因素占据上风，今后“毒空气”的出现将不再仅仅是个案。
如 “十一五”初期，国家发展改革委正式下发了“十一五”期间各地应完成的节能指标，除山西、内蒙古等8个省（自治区）被分配了7个不同档次的目标，其他省份都统一分配了20%的目标。其中除山东、内蒙古等4省区外，有高达27个省区制定的能耗规划指标低于中央分配的指标。
“这种中央主导的行政发包制违背了多目标优化原则，忽略了各地能效差异和节能潜力的现实，为能耗目标的完成进度制造了先设性障碍。”齐晔说。
此外，现有的官员晋升机制锦标赛是导致经济增长为主的发展型目标，与节能减排目标为主的规制型目标权重失衡的主要原因。
“可以说，地方政府往往既是救火人，也是放火人。地方政府或企业设定的目标虽然是确保低碳指标实现，但所有的考核指标中，低碳只占了很小的比重。” 齐晔表示。
例如，在2012年陕西宝鸡市的年度目标责任考核指标分值及完成情况统计汇总中，涉及经济发展的指标高达32分，涉及低碳指标的仅3分。而且，官员们“一手抓节能降耗，一手抓耗能工业发展”的纠结已成为我国部分地方发展中的常态。
此外，信息不对称下的逆向选择及其造成的政策执行梗阻与信息失真、分税制下尚未形成相机抉择的低碳财政机制等因素，均是引发中国低碳治理实践困境的重要因素。
渐进式改革
齐晔指出，这些负面因素相互融合作用，强化了目前我国减碳效应总体衰减的趋势，中国低碳转型路径面临不断收窄的挑战。
面对中国式低碳治理的困境，白荣春表示：“我国低碳治理难度很大，必定将会是一个渐进推动的过程。”
齐晔也认为，对当下中国而言，理性的选择是通过渐进式的制度调整，逐渐建构可行的体制机制来打破既有的路径依赖和锁定效应。
“譬如通过优化既有的行政发包制，注入自下而上、自外而内的因素，实现基层政府、社会居民、非政府组织对低碳治理的平等参与；改进官员晋升考核机制，建立基于社会民众福利、生态环境改善等指标为主的政绩考核和问责制度等。”齐晔说。
国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞研究员对《中国科学报》记者指出，今后节能减排目标责任制的改革必须是以“条、块”结合为主的均衡化管理。
冯飞认为，中国适合以命令与控制的方式推行低碳治理，但又不能完全依靠这种行政手段。“经济的激励效应非常重要。政府已经意识到这一点，目前如能源价格改革、资源税等方向性动态均正在研究中。”
《中国科学报》 (2013-01-16 第7版 能源周刊)
