今年7月，《国家粮食安全中长期规划纲要》出台；8 月，《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》经国务院常务会议审议并原则通过。

 

如何看待这两个规划？它们会对我国粮食安全带来怎样的影响？哪些问题是进一步在战略上应特别值得重视的？日前，《科学时报》记者就此采访了中国科学院地理科学与资源研究所区域农业与农村发展研究中心主任刘彦随，他在《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》重点招标课题“全国土地利用战略研究”中担任主持人。

 

 

刘彦随：过去两个月内，国务院常委会相继审议并原则通过这两个规划纲要。一个规划土地，另一个规划粮食。土地和粮食问题同时上升到国家战略的高度，昭示着我国城乡转型发展新时期，保障土地资源安全和国家粮食安全的特殊意义。

 

其中，《国家粮食安全中长期规划纲要》对全国未来粮食生产能力建设作出了总体谋划。强调，要保障国家粮食安全，必须建立健全中央和地方粮食安全分级责任制，形成有效的粮食安全监督检查和绩效考核体系，全面落实粮食省长负责制；《全国土地利用总体规划纲要》，总结了过去两轮规划的经验和教训，更加强调产业与部门用地的协调，规模与布局的统筹，集中体现了以保护耕地为前提，以建设用地安排为重点，以节约集约用地为核心的总体原则和思路。

 

我认为，两个规划将具有里程碑的意义。与以往的规划有所不同，这两个规划的出台都经历了几年时间的深入研究和多方论证，强化了规划目标、约束指标和调控措施的区域性、前瞻性与可操作性。我相信，在宏观战略层面上能够为确保耕地“红线”和稳定粮食生产保驾护航，起到稳压器的作用，有望避免过去普遍存在的耕地建设占而不补或少补，缺粮与卖粮难的不断反复，市场不断波动及劳民伤财的情况。面对全球农业的功能多样化发展趋势、国际粮食市场的严峻形势，我国的耕地资源不能再持续减少，粮食生产也不能再大起大落了。

 

以前一些地方在招商引资的时候，地方官员往往要带上财政局长、土地局长，对土地利用是监守自盗。此次规划强调的，不只是国土部、农业部的责任，是全面落实省长、市长负责制。1995年开始，也曾实行粮食省长负责制，确实收到一定效果，只是在我国粮食产量跨过5亿吨台阶、出现卖粮难问题之后不再强调了。如果把耕地保护和对粮食生产的贡献与地方领导的业绩挂钩，有领导重视，事情就比较好办。现在，一些地方政府对于土地资源的保护已经开始觉醒和重视，比如海南省在去年就率先推出保护耕地的市（县）长责任状，把统筹区域、协调城乡土地利用提到了战略高度。

 

规划所强调的土地节约与集约利用也大有可为。针对我国人多地少的基本国情，农业、生态、建设等各行各业用地都应强调节约集约利用，城市开发区、工业园区更应在集聚产业、集约用地上下功夫。比如台湾内湖科技园，就是高度密集型的，不足2平方公里的面积，积聚3000多家企业，近9万名员工，创造的利润达6000多亿元，其效率是大陆很多工业园区无法比拟的。

 

德国通过土地整理、村庄革新，不仅增加了有效耕地面积，也促进了土地利用的集约化、高效化。

 

中国大陆如果按此模式，围绕新农村建设目标要求，制定农村发展中长期规划，扎实推进“空心村”整治，也可以腾空很多土地。当前土地浪费的核心还是在于没有很好的土地规划，没有健全的土地市场。据国土资源年报，2000～2005年全国耕地面积减少中，退耕还林、农业结构调整及建设占用的比例分别为62.5%、21.5%和12.8%。生态退耕和农业结构调整是其主因，建设占用耕地的比重并不算高。但是，应当清晰地看到，受利益机制的驱动，各行各业“一窝蜂”式抢占耕地的行为仍愈演愈烈。

 

此次规划明确提出硬指标：通过实施九项措施，落实《国家粮食安全中长期规划纲要》，使全国耕地保有量不低于18亿亩，基本农田不低于15.6亿亩。粮食自给率稳定在95%以上，2010年粮食综合生产能力稳定在5000亿公斤以上，2020年达到5400亿公斤以上。而2007年这一数据是5015亿公斤。历史最高水平是1998年，达到5123亿公斤。我认为，这为全面建设小康社会、切实保障国家粮食安全明确了风向标。

 

当然，包括学术界、管理界都很关注确保18亿亩耕地“红线”的可能性，以及粮食自给率稳定在95%以上，粮食产量稳定5000亿公斤以上的必要性。对于前者，主要是考虑过去十几年全国耕地面积减少迅猛，而且耕地现状的家底不清、建设占用势头不减的现实。对于后者，主要是认为我国粮食生产和保障粮食安全是高代价的，没必要强调粮食自给，可依托国际市场来调剂粮食供应。对此，从我国基本国情出发，增强国家战略决策的危机意识、安全理念是十分必要的。我认为，涉及国家安全的中长期战略决策，没有讨价还价、优柔寡断的余地，“立足国内基本自给，通过进口适度调剂”应是保障粮食安全的长远战略。

 

长期以来，我国土地利用尤其是建设用地的低效利用甚至闲置浪费的问题十分突出，因而也成为盘活挖潜的巨大潜力所在。在中科院农业重大项目“耕地保育与持续高效现代农业试点工程项目”中，我负责山东禹城试区“农村土地整理、村庄整治与土地优化配置研究”，最近我们课题组在禹城伦镇选取了典型村庄完成了建设用地结构与效率实地调查和测图，结果令我一振：像伦镇牌子村现有160户、630人，宅基地户均面积868平方米、人均225平方米，远高于国家规定的村镇建设用地标准。在调查的104处宅基地中，长年闲置或倒塌41处，占39.4%。村建设用地中62.2%处于粗放或低效利用状态。按照相关标准测算，该村通过土地整理、退宅还田，可增加耕地的综合潜力在500亩左右。据此估算，整个禹城市1015个村有可能实现增地潜力50多万亩。那么，延伸到山东省、黄淮海平原乃至整个粮食主产区呢？这将是一个相当乐观的数字。

 

列举以上事例，我想表达一个观点：坚守耕地“红线”肯定是有潜力的，关键是如何操作。只要遵循市场经济规律，保障农民权益，创新土地置换与流转机制，实现保护耕地和保障粮食安全的约束目标也不是不可能的。关键是要看我国的土地与农业政策稳不稳、战略方向对不对，保护机制活不活、管理严不严、措施得力不得力。

 

 

刘彦随：《吉林省增产百亿斤商品粮能力建设总体规划》计划用五年左右时间，年增加商品粮生产能力100亿斤以上。生产能力规划、水利设施建设、农业技术推广等都可以在此基础上组织实施。我国有13个粮食主产区，以这些重要基地搭建平台，国家各种制度的创新以及国家粮食安全的核心目标都可以在此基础上加以落实。主要依靠大型的商品粮基地，有利于全面推进粮食生产的机械化、规模化、良种化、生态化。

 

粮食主产区是我国耕地资源相对集中连片、粮食生产比较稳定和粮食安全保障能力较强的重点农业区。从20世纪90年代以来，13个粮食主产区的粮食产量占全国的比重基本保持在70%左右，2006年达到74%。因此，粮食主产区的耕地保护与粮食生产是保障国家粮食安全的核心所在。

 

在总体战略上，我认为各地种粮不如依靠国家粮食基地。主要依靠粮食生产基地应该成为长期稳定的战略。对于如何从更深层次破解粮食主产区的“三农”问题，特别是创新绩效考核机制、完善政策设计、统筹社会保障等方面，则需要国家整体考虑、分类指导、分区推进。

 

一味要求各地都来保耕地、产粮食，老百姓也未必听从。农业资源投入、农村劳动力配置越来越市场化，什么赚钱种什么，什么赚钱做什么。而且，一种不恰当的文化导向是，一些地方15至40岁的年轻人呆在农村会被笑话，中西部地区不少村庄成了“空心村”。这样的劳动力转移并不完全符合理性思考，一些地方不是不能生存，只是这山望着那山高。

 

问题的关键在于，如何严格保护基本粮田，建设好国家商品粮生产基地。事实上，伴随耕地非农化和农业结构调整，我国农业生产的区域格局发生了显著变化，全国耕地保护和粮食生产的重点将转向优势产区。

 

建议重新定位国家级商品粮生产基地，对大型基本粮田实行永久性保护，对划定的基本粮田包括城镇化发展、交通建设都要避让，更不能被变相占用和环境污染。很多以前的粮食生产基地已不再承担粮食生产的重任了，比如有些把百分之七八十的土地改种果树或挖塘养鱼，已经变成了缺粮区，这种情况就应当调整出局。中央财政支农资金应首先满足对粮食主产区及国家大型粮食生产基地的足额补贴，逐步理顺农产品价格，根本扭转“高产穷县”的局面；对国家商品粮基地实行资格考核与评估制度，采取类似国家评定“5A”风景名胜区的办法来评定国家商品粮基地等级，并对不同等级实施差别化的农业和粮食生产政策；农业综合开发、土地整理、水利设施建设、优质粮工程项目的布局与投入，财政转移支付和国家粮食安全基金投放，都应与各地耕地保护和对国家粮食安全的贡献直接挂钩。

 

粮食主销区与粮食主产区之间也应有义务主动对接，建立起稳定的利益机制。在规避自然风险与社会风险上，须推进产销区之间的利益机制在生产、流通、消费领域的三位一体化。比如广东的许多地方不生产粮食，而是调入商品粮，那么，国家粮食安全保障基金就要相应转向与其对接的吉林、黑龙江、河南这样的粮食大省。同时，还要建立相应的财政转移支付制度。实行风险共担、利益共享，优先解决主产区的粮食生产和农村发展问题。

 

 

 

刘彦随：实际上也有其他作为粮食基地的省份提出了申请配备很多资金的增产商品粮能力建设的规划，但先批了一个吉林省，也在于政策储备还不够成熟，还需要进一步探索和试验。

 

当前影响我国粮食生产的一些深层问题尚未破解，马上推出各地规划缺乏厚实的理论指导。很多方面都是这样，有问题时就关注，马上出台政策，实际上还不成熟，导致短期性的较多。此次规划审批显然是吸取了以往的一些经验和教训。

 

目前对解决农业生产问题，总体上还是雷声大雨点少。盖一座桥、修一条路动辄几个亿到几十亿元，而对农民种粮的补贴只是几十元计。耕地撂荒问题，光靠一点补贴根本解决不了。农村劳动力非农转移符合价值规律，每亩粮食种植面积的农资综合补贴仅为40元，可以说是微乎其微，打工一天就可以赚60~80元。

 

粮食生产不能完全市场化，包括美国也是这样，没有纯市场机制。而是要采取有区别的区域政策，因地制宜，对不同粮食基地建设及其扶持政策也要有所差异，包括对家庭联产承包责任制，在不同的区域要有区别，应从实际出发，有保有压，增强政策的灵活性、实效性。即使说是30年不变，也存在对土地占用管不了，对非农化管不了的问题，所以也不能说完全不变。我国土地流转体制制度，包括与之相关的土地政策、土地市场亟待创新和完善。

 

粮食安全问题也不能笼统谈。比如谷物类（稻、麦、玉米等）、薯类、豆类要分开讲，哪些是粮食生产的主产区、优势区，哪些是潜力区和改良区。我国粮食生产在过去包括现在仍存在品种间、区域间供求结构失衡的问题。一个有效的农业政策一定要首先明确要扶持与引领的对象和群体。老百姓最害怕的“卖粮难”问题，与其说是粮食过剩，不如说是结构性过剩，实际上是一种假象，像优质、专用型的品种还是缺少的。大豆进口量逐年增多，也在于国内种植的品质问题。

 

农业发展要走向区域化、基地化，比如东北粳米、玉米商品粮生产带，黄淮海的商品小麦带、棉花带，长江中下游的水稻、油菜带等。进一步推动农业生产的优势区和产业带，其中品种改良与推广的扶植很重要。农业政策扶持要进一步细化，政策导向应很明确，比如黄淮海平原就是主抓小麦、玉米，因而要研究问题在什么地方，稳定农业生产尚缺少什么，需要制定哪些配套的政策措施。

 

同时，对全国近70%的中低产田改造利用也是当务之急。像河南省粮食产量占全国总产量的1/10，仍有5000多万亩的中低产田，旱涝保收田面积也仅相当于耕地面积的一半，因而，通过加大土地整理和配套设施建设扶持力度，可以释放出更大的粮食增产潜力。

 

土地承包制30年了，也应与时俱进。2004年以后，我国相继出台“一免三补”惠农政策，还取消了农业税。有了补贴，有了利益，也给农业土地流转带来了更大障碍。有的外出打工两三年不回来，因为现在土地有补贴，有很多人也不愿意交给他人种。在东部沿海发达地区，实行家庭联产承包责任制已不符合实际，人均几分地，以家庭为单位难以利用起来，而且成片农田只要有三两户不同意流转就没办法实行规模化、机械化耕作。

 

土地承包制度不改革，农业体制与政策不创新，将很难建立起符合我国国情的农地流转市场，也难以防止耕地撂荒或低效利用。中国农业发展，最终必然要走适度规模化和产业化的道路。

 

值得一提的是，农民非农化转移和定居需要有健全的社会保障制度这个大背景。有了社会保障，消除了后顾之忧，农民对原有土地的眷恋才有可能松绑。土地在一些地方就是作为退路的保障。

 

支农资金可以捆绑使用，劲儿得往一处使。比如对于农村的各种补助资金、各类工程项目，有来自农业部、国土部、水利部、交通部等国家十多个部委。如果能在宏观战略上首先调整发展思路与布局，比如对分散的农村率先实行“三整合”（即空间整合、组织整合和产业整合），结合新农村建设，适度推进“迁村并点”，把五六个分散的村庄整合并为一个中心村，再把十部委给五六个小村庄的补助资金，集中到一起合并使用，加上粮食安全风险基金与直补资金，如果落实到每个农民头上、每块地上，都将是一个不小的数字。

 

现在的GDP值已经很高，是以工促农的大好时机。我国农业与农村发展中的各种矛盾日益暴露，城乡转型发展中的城市与乡村、经济与社会、工业与农业关系，农业比较效益低下与稳定粮食生产、农村劳动力转移与农业主体弱化问题，以及农业与土地政策的不稳定性，仍在促使“三农”矛盾的不断激化，特别是中西部地区的一些传统农区或大城市城乡结合部的“三农”问题已经到了非扭转不可的境地。现有的一些扶持性、补贴性的农业政策，有很多还停留在理念与导向的层面，要根本扭转区域性的农业大滑坡、保障粮食安全，应力戒太多口号性的东西，而是要有大的动作。希望围绕国家粮食安全中长期规划，能随之出台保耕地、稳粮食、增收益的各种配套政策。

 

 

刘彦随：这里首先须澄清一种认识上的误区，保护耕地不等于保证粮食安全。不少地方成片的耕地不种粮了，去栽果建园、种植速生林，甚至挖塘养鱼或发展“农家乐”了。守住18亿亩耕地“红线”是保障我国粮食安全的必要条件，但不是充分条件。保障粮食安全，仅靠守住耕地还不够，关键是要管用并举，重在用好耕地。

 

1996~2007年，我国耕地面积从19.51亿亩减至18.26亿亩，人均耕地由1.59亩降到1.39亩。人增地减，耕地、粮食生产越来越走向十字路口，弹性空间已很少。保证食物安全是保证国家安全、战略安全的一个很重要的部分，我认为要确立大国土、大食物的观念，视野不应只关注耕地，还有丰富的草地资源和广阔的海洋国土。

 

我国的牧草地面积为39.3亿亩，林地面积为35.4亿亩。草地、林地面积分别相当于耕地面积的2.2倍和1.9倍。当18亿亩耕地“红线”迫近（2020年）或出现失守（2020年之后）之际，以及人口增长接近高峰期之时，综合开发利用“大国土”，确立“大食物”安全，将成为现代农业生产转型的根本战略。

 

我们的草地比耕地面积多，但由于沙漠化以及草原退化，蛋、奶、禽特色产业发展力度不够，黑龙江、内蒙古等地的大型奶业生产基地已经形成，但三北生态脆弱区与畜牧业发展有待结合起来综合规划。内蒙古退耕还林还草没有解决好草场问题，近13亿亩草场还是不够，太粗放，没用好。新西兰的畜牧产业与陕北相比较，陕北是15亩草场养1只瘦羊，新西兰是1亩草场养15只肥羊。因为新西兰基本是优质牧草，而我们的多是野草。也许有一部分因素在于新西兰有更适合牧草生长的气候、水土条件，但主要问题在于我们长期以来是过牧，没有很好地建设草场。随着人们生活消费结构的调整，动物性食物比例会逐渐提高，口粮会有所下降。因此，我们不光要解决种粮问题，也要关注畜牧业的优势发挥及其可持续发展问题。

 

现在保护耕地与保障发展的矛盾仍在一些地方不断激化，因而须以广阔的视角看待安全，优化消费结构与粮食结构，不能把注意力仅仅局限在耕地上，草地荒漠化、生态恶化，以及农产品污染与质量劣化，也需要引起足够重视。

 

事实上，加入WTO后，我国农业领域具有相对比较优势的是畜牧业、园艺业和水产业，而草地奶业、肉类生产最具竞争力。在战略转型与巨大挑战面前，海洋水产业将得到跨越式发展，中国北方草原过牧、草地退化的问题必将得到有效解决。北方草原畜牧业及牧区农村经济的发展，有望迈进科技、政策保障有力和人地协调的可持续发展轨道，最终促使农业生态文明的初步实现。

 

 

刘彦随：我前面讲过了，重新定位国家商品粮生产基地，主要依靠基地产粮保障粮食安全，正是因地制宜、发挥农业比较优势的重要体现。

 

农业生产具有二重性，是自然再生产和经济再生产过程的统一，兼有自然风险与社会风险，深受地带性水土气生的制约，以及市场需求、政策导向的显著影响。在长期的农业生产实践中，农业的自然适宜性在区域选择上被逐渐固定下来，但随着经济社会发展，特别是新时期农业结构战略性调整中耕地被挖损破坏或非粮化利用的问题日益突出，农业生产的地域格局也在发生变化，学术界比较认同的“藏粮于土”观念也正受到挑战。

 

因此，在保护耕地与保障发展的“双赢”战略决策中，必须重视凸显不同区域的比较优势，通过实现省域内市县之间用地与利益相挂钩，建设“大城市”与发展“大农区”相衔接，重塑我国土地利用配置与管理的区域框架，来构建未来耕地保护与粮食生产的新格局。具体而言，如何着眼于农业生产的公益性、社会性和政策性的战略高度，来协调和优化粮食产区、产地的空间布局与利益格局，显得日益必要和重要。

 

从地理学视角，我认为切实保护耕地、稳定农业发展、保障粮食安全，还应进一步强化四个方面：

 

其一，地理地带性。土地资源、水资源、劳动力等自然与经济要素的区域集聚和耦合，决定了农业生产的地域格局与经营机制。比如，是发展草业，还是果业；是建设农业园区，还是种粮，在地带性上各区域都有其主导的功能。西北地区生态友好型农业发展、沿海地区外向型现代农业发展，东北及中部地区商品粮基地生产与粮食产业化发展，都涉及地带性农业格局的优化和体制问题，亟须加强实证研究和规划引导。

 

其二，区域差异性。基于现实层面，在统筹区域发展的产业体系构建中考虑比较优势，体现效率和公平的结合。具有经济发展优势与潜能的地区，在考虑生态底线的前提下可以进一步优化城乡用地布局，加快工业化、城镇化进程，而相对落后的传统农区，可主要承担起耕地保护与建设的重任，其非农经济可以借位发展。比如德州在保护耕地和基本农田的同时，可通过省内用地指标置换与利益对接途径，在烟台的工业园建标准厂房或利用新增用地投资企业，经济收入是德州的，同样的占地与投入规模，将比当地建厂多产出几倍，甚至几十倍，这也是践行统筹区域发展的集中体现。

 

其三，农业主体性。政府要发挥规划、引领与调控作用，要保障长期务农者和粮食生产者的切身利益，引导农民职业化，塑造新型农民。谨防农村劳动力转移中出现盲目性、无序性。长期依靠在家留守的老弱妇幼人员务农，必将阻碍我国农业发展特别是粮食增产技术推广、田间管理与规模经营，更不能适应大力发展现代农业、建设社会主义新农村的战略要求。当然，农业主体性也可以逐步社会化，将来也不一定只有农民种地，如果愿意，城里人也可以来种。日本就有不少城里人到乡下从事农业生产。

 

其四，发展动态性。我国粮食生产的区域布局仍将发生显著变化，耕地与粮食生产重心总体上出现了“北进东移”，粮食产销格局由传统的“南粮北调”转变为“北粮南调”。这一耕地利用与粮食生产新格局的出现，一方面有利于为沿海经济发达地区的优化发展与建设提供较充足的土地需求；另一方面，必将进一步加剧北方地区的水资源供求矛盾和加大生态保护与建设压力。为此，迫切需要加强人文地理学，特别是农业地理领域前沿的理论创新和区域化模式的系统研究。

 

《科学时报》 (2008-9-23 要闻)