作者:胡珉琦 来源:中国科学报 发布时间:2020/2/26 15:36:30
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全国人大常委会通过禁食野生动物决定
食用野味“零容忍”,释放了哪些信号?

 

食用野生动物,终于全面禁止了!

就在2月24日下午,十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》)。

该《决定》不仅全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物,包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物;还提出,对违反野生动物保护法和其他有关法律规定,猎捕、交易、运输、食用野生动物的,在现行法律规定基础上加重处罚。

对食用“野味”的零容忍,体现了法治层面的进步。

武汉大学法学院副院长、环境法研究所所长秦天宝告诉《中国科学报》,这一决定是全国人大常委会在特定时期、针对特定事项作出的一个特别规定。它既具有宣示意义,是对社会关切的及时回应;也具有规范意义,对于强化执法、非法野生动物食用和交易能起到积极的作用。

《决定》可以视为《野生动物保护法》(以下简称《野保法》)修改的“前奏”,从中看出未来《野保法》修改的一些思路和方向,但它并没有限定《野保法》修改的内容。

《中国科学报》:根据《决定》,禁食野生动物与生态安全和公共卫生安全直接相关,在《野保法》立法目的或基本原则中,是否会如各种修法意见稿中所提出的,纳入保障公共卫生、公众健康和生命安全的内容?

秦天宝:这个提议虽得到很多人支持,但还没有形成共识。有一类代表性观点认为,野保法是用来保护野生动物的、而不是用来保护人的,旨在保护人的公共卫生安全问题应该列入《动物防疫法》《传染病防治法》《生物安全法》等法律的调整范围。

我认为,在当前我们面临比较严重的生态危机的背景之下,保护自然、保护野生动物,就是人类生存和发展的基础。从这个角度出发,野保法既保护野生动物,又超越野生动物保护本身;保护野生动物是法律的直接目的,而保护人类是法律的终极目的。

当我们把野生动物保护放在一个更为宏观的政治、经济、社会背景下去考量,我们会发现它是整个公共卫生安全和生物安全链条中的重要一环;《野保法》即便不是维护公共卫生安全的主力军,也可以和《动物防疫法》《传染病防治法》以及未来的《生物安全法》等法律协同配合,从不同的角度、在不同的环节去维护公共卫生安全。

如果我们可以理解和接受这种大保护观和大安全观,那么在《野保法》中树立公共卫生安全的理念就是很自然的事情了。

《中国科学报》:《决定》里将禁食范围从《野保法》保护的国家重点保护物种、省级保护物种、三有保护物种扩大到了所有陆生野生动物。这是否意味着,接下去《野保法》保护范围的调整很有可能与之相匹配?

秦天宝:《决定》在禁止食用野生动物方面,实际上已经扩大了《野保法》的调整范围。我认为《决定》对未来进一步扩大《野保法》的适用范围传递了一个积极的信号。当然,未来《野保法》的保护范围是否调整、调整幅度有多大,还有待进一步的科学研究和各界共识。

从立法的角度考虑,一部法律的名称原则上应该和它的内容(调整对象)保持一致。如果法律采用了《野保法》的名称,那么理论上它的适用范围就应当包括所有的野生动物。

不过,把所有野生动物都纳入进来,并不意味着法律就要对它们实行相同的保护办法,而是要将野生动物进行分级、分类的差异化管理。比如纳入法律调整的重点野生动物,需要我们采取各种强化措施,去积极主动地保护它们;而对于纳入法律调整的一般野生动物,也许不会过多要求我们做什么,而是更多要求我们不去做什么。当然,也有蚊虫之类的野生动物,两种都不需要,可以排除在法律适用范围之外。

其实,我国现行《野保法》已经遵循了这种类型化保护的思路,只不过分类方式还不够科学、合理。至于未来修法时具体采用什么样的分类模式和标准,需要进行精细化的设计,既要考虑科学规律,也要考虑社会经济的可承受性、技术的可行性和执法上的可负担性等等因素。我们可以利用修法之前这段宝贵的时间,针对各界提议的具体方案进行综合性的成本效益对比分析。

《中国科学报》:按照这个《决定》,合法的人工繁育、人工饲养的陆生野生动物也被禁止食用,只有列入畜禽遗传资源目录的家畜家禽才可以。不在这一目录内的,过去可以合法养殖、利用时间比较长、技术也成熟的动物将来该如何处理?

秦天宝:《决定》非常明确地规定,原则上全面禁止食用野生动物,但列入畜禽遗传资源目录属于家畜家禽,不再视为野生动物,所以可以食用。理论上,在全面禁食的背景下,对于可以食用的动物应该有一个正面清单(也就是大家俗称的“白名单”),以便基层执法和公众守法。据合理推测,由于事出紧急,《决定》出台之前立法机关并没有足够的时间进行科学论证,而现行的畜禽遗传资源目录恰好能够最大程度地满足这一管理需要,所以就作出上述规定。

这表明《决定》采用了类型化处理的方式,并传递了一个信号,亦即“野生动物不能吃、能吃的不是野生动物”。这么做的好处是,对监管者和执法者来说,什么能吃什么不能吃有了清晰、明确的标准,便于识别和管理,也便于普通公众理解和遵守。这是一种比较好的制度设计。

由于列入畜禽遗传资源目录的家畜家禽数量还比较少,还有些依照现行法律合法养殖、利用时间比较长久、技术相对成熟的动物,可以在严格科学论证和公众参与监督的前提下,通过增补畜禽遗传资源目录的方式来解决。

可以预见的是,未来《野保法》修改,也会将白名单中人工驯养繁殖的动物划出野生动物范畴,直接算作家禽家畜或“特种养殖动物”,其主管部门也有可能从林草部门化为农业部门管理,并由农业部门彻底落实检验检疫,实行可认证可追溯管理。

《中国科学报》:《决定》中的内容不仅涉及《野保法》,还涉及《畜牧法》等法律。《野保法》的修订是否应该统筹考虑相关法律、管理办法、实施条例等的调整,从而解决现实中,不同法律和不同主管部门之间衔接不到位的问题?

秦天宝:这一点非常重要。包括《野保法》在内的任何一部单行法律,都不可能包罗万象,解决所有问题。特别是从公共安全的角度来看,《野生动物保护法》与《动物防疫法》《畜牧法》《食品安全法》等更是息息相关。

这些现行立法由于涉及部门不同、通过时间各异,因此在相互衔接和配合上存在各种问题。因此在下阶段修法过程中,应当以维护公共卫生安全和生物安全为理念,把相关部门都整合起来,统筹修改这些方面,使它们可以形成合力、协同增效。

另外,《野保法》作为一部单行法律,也只能对野生动物保护所涉及的管理体制、基本原则、主要制度等作出规定,它的贯彻实施还需要相应的实施条例、清单名录以及其他技术规范等来支持和配合。这也提醒我们,在未来立法的过程中,一定协调法律、法规、名录和标准等的制定和修改,系统性地解决问题。

《中国科学报》:有评价认为,决定并没有对养殖业“一刀切”,主要打击的是非法利用,切掉的是一小部分过去合法的利用。《野保法》正式修改时,究竟该如何协调保护和利用的关系?

秦天宝:法律本身就是一个正当利益的平衡器。从法理上来说,保护也好,利用也好,都属于正当的利益诉求。它们不是截然对立的关系,没有价值的优劣之分。在法律人眼中,任何法律制度都是在特定时空条件下的位序选择。也就是说,我们并非要在保护和利用两种利益之间进行取舍,而是要根据特定的时空条件以及特定的政治、经济、文化传统背景等因素,对保护和利用进行先后次序的排列。

在排列时,我们遵循的主要原则就是“紧缺利益优先保护”。举例而言,当我们处于比较贫困阶段的时候,摆脱贫困就是我们的第一需求;当我们的生活水平提高到一定程度时,我们可能对生态环境的需求就比较紧迫了。我国现行《野保法》在保护和利用的关系上确立了“保护优先、严格监管、规范利用”的基本立场。我觉得这个立场还是比较符合我国的现实国情的。

未来《野保法》进行修改,可以在此基础上,按照分类施策的原则,更加精细化地进行制度设计。比如,对于现在野生动物利用中所出现的各种乱象,我们首先要区分是非法利用还是合法利用。如果是非法利用,自然应该严厉打击。如果是合法利用出了问题,使得很多行为合法但不合理,那我们也需要进一步区分,到底是立法规定本身不合理,还是规定在执行过程中出了问题。如果是法律规定本身不合理,我们修改该项规定;如果是执行的问题,我们有针对性解决执行问题。

《中国科学报》:关于野生动物的保护和利用,是不是应该明确赋予公众和社会组织的参与权?

秦天宝:这是必须的。当前,国家越来越强调治理体系和治理能力的现代化,当然也包括野生动物保护和利用领域。良法善治的一个基本模型就是政府主导、社会协同、公众参与。野生动物分布广、种类多,仅靠政府力量,很难实施全方位的有效监管,公众和社会组织是非常重要的补充力量。

在公众和社会组织参与方面,简单说,要鼓励和支持保障公众通过信息知情、参与决策和诉诸司法三种途径积极参与野生动物保护。有关主管部门以及利用主体应当依法主动公开野生动物保护和利用的相关信息,比如许可证发放和执行等;未来涉及野生动物保护的名录制定和许可证发放等决策过程,都应当适当允许公众和社会组织的参与;要支持和便利社会组织根据现行法律和政策针对野生动物违法者提起民事公益诉讼。

我建议在全国建设统一联网的野生动物保护信息平台,类似许可证的发放和使用情况都要定期上传至该信息平台,接受公众的监督。通过构建更为科学、参与、透明和公开的监管流程,来更好保护野生动物,实现治理体系和治理能力的现代化。

《中国科学报》:我们应该对《野保法》的修改有什么样的期待?

秦天宝:《野保法》未来的修改和执行首先需要有坚实的科学基础,但不仅限于科学因素的考量。立法者还要充分考虑野生动物保护方面的社会认知、经济成本、文化传统等诸多因素,经过综合平衡之后形成公共决策的偏好。理想状态下,如果利益相关主体都能够充分地、有效地参与论证和决策,修改后的立法应该是各方都能够接受的一个最大公约数。在这个过程中,而任何一个单独的利益群体,其意见都不能、也不应该主导这部法律。

另一个需要注意的问题是,中国地域辽阔,各地野生动物资源分布和利用情况不同,经济发展和社会进步也不均衡,《野保法》不可能设计出一个完美适用于各地的方案。在此情况下,修订后的《野保法》可以就野生动物设定一个合理的保护下限,并鼓励有条件的各省市区可以根据实际情况通过地方立法做出更严格的保护。

 

附:

全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定

(2020年2月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过)

为了全面禁止和惩治非法野生动物交易行为,革除滥食野生动物的陋习,维护生物安全和生态安全,有效防范重大公共卫生风险,切实保障人民群众生命健康安全,加强生态文明建设,促进人与自然和谐共生,全国人民代表大会常务委员会作出如下决定:

一、凡《中华人民共和国野生动物保护法》和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的,必须严格禁止。

对违反前款规定的行为,在现行法律规定基础上加重处罚。

二、全面禁止食用国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物,包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。

全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物。

对违反前两款规定的行为,参照适用现行法律有关规定处罚。

三、列入畜禽遗传资源目录的动物,属于家畜家禽,适用《中华人民共和国畜牧法》的规定。

国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录。

四、因科研、药用、展示等特殊情况,需要对野生动物进行非食用性利用的,应当按照国家有关规定实行严格审批和检疫检验。

国务院及其有关主管部门应当及时制定、完善野生动物非食用性利用的审批和检疫检验等规定,并严格执行。

五、各级人民政府和人民团体、社会组织、学校、新闻媒体等社会各方面,都应当积极开展生态环境保护和公共卫生安全的宣传教育和引导,全社会成员要自觉增强生态保护和公共卫生安全意识,移风易俗,革除滥食野生动物陋习,养成科学健康文明的生活方式。

六、各级人民政府及其有关部门应当健全执法管理体制,明确执法责任主体,落实执法管理责任,加强协调配合,加大监督检查和责任追究力度,严格查处违反本决定和有关法律法规的行为;对违法经营场所和违法经营者,依法予以取缔或者查封、关闭。

七、国务院及其有关部门和省、自治区、直辖市应当依据本决定和有关法律,制定、调整相关名录和配套规定。

国务院和地方人民政府应当采取必要措施,为本决定的实施提供相应保障。有关地方人民政府应当支持、指导、帮助受影响的农户调整、转变生产经营活动,根据实际情况给予一定补偿。

八、本决定自公布之日起施行。

 
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