作者:王之康 来源:中国科学报 发布时间:2018/8/28 9:24:45
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分类管理将给民办教育带来什么

 

■本报记者 王之康

近日,司法部发布教育部提请国务院审议的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》(以下简称《送审稿》),并公开征求意见至9月10日。其中,原条文修改了28个,同时新增22个条文,删除8个条文。

随后便有人称,这标志着民办教育的分类管理真正到来了。

实际上,对于民办教育的分类管理改革,早在2011年颁布的《中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》就已初现端倪:积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。那么,《送审稿》的发布,对民办教育来说意味着什么呢?

诸多含义待明确

在我国民办教育的发展史上,2016年是一个值得记忆的年份。这一年的11月,第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》,至此,我国民办教育分类管理制度有了法律依据。

“对于营利性学校和非营利性学校,当时就有了明确界定。”在接受《中国科学报》记者采访时,浙江大学教育学院教授、广东当代民办教育管理研究院院长吴华说。

根据该决定,原第十八条修改为第十九条,其中包括“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是,不得设立实施义务教育的营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。 营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理”。

不过,在中国民办教育研究院副院长蒋国华看来,虽然相关文件已对“营利性学校”和“非营利性学校”作了区分,但也只能说是方向明确,因为具体内容仍然是模糊的。

比如,《送审稿》第七条规定:“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的,应当经主管部门批准,并不得利用国家财政性经费,不得影响公办学校教学活动,不得以品牌输出方式获得收益。”

“类似于加盟的方式兴办民办教育,相当于一种无形资产。有些办得比较好的学校在全国打出了牌子,在某地就会出现分校,家长会基于总校的牌子让孩子去上。”蒋国华说,“那么,什么叫以品牌输出方式获得收益?这该如何判断?作为法律,要对此进行明确定义。”

对此,吴华也举例道,在转设过程当中,补偿和奖励条款究竟如何落实?在实施当中,对关联交易该如何把握?诸如此类,都是需要进一步明确的。

那么,《送审稿》的发布到底会带来什么影响?

发展环境趋紧

吴华认为,此次的民办教育管理新政有两个基本目标,一个是发展,一个是规范。“从目前来看,更多关注的是规范一面,而规范要求多了,政策环境也就没有以前那么宽松了。”

比如,《送审稿》第十二条规定:“同时举办或者实际控制多所民办学校、实施集团化办学的社会组织应当具有法人资格,具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力,并对所举办民办学校承担管理和监督职责。实施集团化办学的,不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校。”

对此,中国教育科学研究院研究员储朝晖深以为然。

“以前,民办学校都是投资办学,现在要它们成为非营利性学校,就没了学校的所有产权。因此,很多办学者内心是不愿意的。”储朝晖说,但如果让他们选择营利性学校,又会遇到两个问题,一个问题是,在整个教育当中,能够办营利的最多只能占5%,另一个问题是,即使办成营利性学校,也可能要继续交税,还可能面临更多的苛刻要求。“这样,他们是不愿意作这种选择的,所以现在大多数学校处于两难当中”。

事实上也确实如此。在《送审稿》发布后的第三天,港股教育板块就出现集体下挫的情况,截至收盘,枫叶教育、宇华教育、新高教集团等股票的跌幅均超过30%。

“其实,2017年上半年就应该出这个实施条例了,但当时并没有出来,原因就是分类遇到了障碍。”储朝晖说,分类首先要做的就是对学校进行清产核资,搞清楚它有多少钱,但是这个工作做起来十分复杂,要解决如何估价、如何折旧等一系列问题,“即使国家给部属院校都派了总会计师,也很难有效地监督高校的财务运转”。

界定概念与立法

对于民办教育的发展,吴华一直存在一种观点,就是它有两种不同的思路。一种是市场化的思路,即以发展为中心,发展优先的政策思路,在发展过程当中逐步规范,特别是依靠市场的竞争机制来实现优胜劣汰;另一种是规范优先的思路,比如现在发布的《送审稿》,就是通过规范让民办教育发展更加平稳。

“两种思路都有其合理性,很难说谁对谁错。但我坚持发展优先的思路。”吴华说。

同样,在储朝晖的认识中,对民办教育发展也有两种不同的观点,而与吴华相同的是,他也不太认同当前的分类管理,即《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》中提到的分类管理,而是主张界定私立学校的概念。

“现在,民办学校的概念本身就是有问题的,应该用私立学校这个概念。”储朝晖说,但在大家的印象里,凡是带着“私”字的就是不好的、不能用的,这是一种偏见。从国际上来看,很多私立学校利用财政支持,数量达到了80%。私立学校是社会的公共产品,私立是指它的占有者和管理者是个人。传统的观念导致很多人无意中想避让这个概念。

在他看来,界定清楚这个概念以后,就应该走向依法治教、依法治校的思路。“所谓依法治教、依法治校,最关键的是要立《私立学校法》,而不是现在这种概念本身就不清楚的《民办教育促进法》。通过《私立学校法》,界定清楚什么样的条件就具备办学资质,可以进行办学,可以登记为非企业法人办学主体,然后再界定清楚非企业法人的主体责任和权利边界。”

同样,蒋国华也认为,要想推进民办教育分类管理,就要立法,而与储朝晖不同的是,他认为应该在国家层面设立《非营利机构法》,并作为上位法,将其移植到《民办教育法》等相关法律中。“通过这样的法律明确,就可以解决民办教育举办者和投资人最为关心的一个问题——民办教育的产权归属问题。”

《中国科学报》 (2018-08-28 第6版 动态)
 
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