作者:冯丽妃 来源:中国科学报 发布时间:2012-4-5 8:30:24
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流动儿童义务教育权利难以兑现,法律的严肃与权威大打折扣
中国科学报:“受教育权”是只没牙老虎?

在流动与留守两种状态下游走的农民工子女成为社会的边缘群体。图片来源:昵图网
 
我国目前约有数千万流动与留守儿童,但在教育资源分配不公以及城市对农村排斥的情况下,他们的受教育权无法从根本上得到保障。教育权是社会流动与阶层改变的重要途径,也是目前人们改变身份的相对公平的机会,该权利不保,社会底层民众很有可能无法摆脱贫困的命运。
 
■本报见习记者 冯丽妃
 
改革开放30年来,由于城市化过程造成的人口流动,数千万农民工子女接受义务教育的权利无法得到保障。在流动与留守两种状态下游走的农民工子女,成为社会的边缘群体。
 
据统计,当前,我国有至少2000万左右的流动儿童;而据全国妇联发布的《全国农村留守儿童状况研究报告》显示,2008年我国农村留守儿童总数约为5800万人。
 
无论哪一种状态,农民工子女或因教育设施落后,或因城市排斥,他们的受教育权利不断受到挑战,与《宪法》所规定的平等接受义务教育的规定背道而驰。
 
“既然法律承诺了义务教育,政府就有义务办好公办学校,为每个适龄儿童提供合格的义务教育。然而现实就是这样荒谬。”民营研究机构传知行社会经济研究所研究员任星辉对《中国科学报》说。
 
“到目前为止,我国还没有一例判令城市学校向学区内的流动儿童开放的案例,《宪法》和《义务教育法》尽管规定了受教育权,也是一只没有牙齿的老虎。”北京律师丁锡奎说。
 
难以遏制的不公
 
“基于现行法律,每个儿童都有平等接受义务教育的权利,并且享有在父母工作地或经常居住地就近入学的权利。无论他的父母是从事何种工作,来自何方。”丁锡奎说。
 
《宪法》是所有受教育者接受平等教育的标尺。同时,《义务教育法》明确规定,“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展”,儿童现居住地的“当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。
 
然而,现实往往像一匹桀骜不驯的野马,很容易脱离法律的“缰绳”,让社会行为失范。
 
长期以来,农村地区由于发展滞后,教育资源远不如城市丰富,同时由于户籍制度的限制,打工子弟作为受教育权的享有者,也难以在居住地接受合格的义务教育。
 
2011年,传知行研究所对北京、上海、广东、河南、安徽等五省城市和农村的农民工子女教育情况进行了调研。调研发现,在当前的教育格局和政策背景下,我国农民工子女义务教育权仍然没有得到平等对待。
 
在北京,外地来京务工人员随迁子女在京借读,必须提供父母在京暂住证、户口簿、在京就业证明、在京社会保险证明等“五证”甚至“七证”,才有可能被接收。
 
同时,有限开放的公办学校,还会通过赞助费、捐款等隐性条件抬高农民工子女入学的门槛,想办法将他们拒之门外。在入学后,有些学校又会通过分班、师资配置等方式进行区别对待。
 
在公办学校之外,一些城市不仅不承担保障农民工子女义务受教育权的职责,还阻止社会力量寻找出路,致使民办教育和属于自救性质的农民工子女学校均得不到发展,打工子弟的受教育环境极端恶劣。
 
对于留守儿童而言,由于“撤点并校”政策的推行,使农村儿童面临无法就近入学,或就近无学可上的尴尬局面。
 
从2000年至2009 年,全国小学生在校人数减少了2941万多人,约减少22.61%,而教学点减少了10万多个,约减少了59.29%。
 
“撤点并校可不止生源减少这么简单,也是教育资源向县城和乡镇等中心校和重点校集中的结果。”任星辉说,相比贫困山区里民办教师的艰苦,城市学校动不动就改造、建设的行为,简直是一种奢华之举。“好好的装修、好好的设施,却不断扒了重来,真的因为‘不差钱’?”
 
在任星辉看来,这种现象恰恰是教育资源配置有问题的表现。教育资源配置不均,导致学生择校,农村学生向县城集中;农村生源减少,又导致教学点和村小学撤销。
 
农村学生越来越向乡镇和县城集中,还产生了上学交通和食宿问题。事实上,直到现在,很多学校在交通、寄宿生的管理等问题上仍没有作好充分的准备。
 
质疑“洼地效应”
 
“这些年从没这么累过。”北京燕京小天鹅公益学校校长燕兆时在接受《中国科学报》记者采访时不住地叹气。今年是他担任该校校长的第二个年头。
 
虽然学校的设施很简陋,但相对于设施而言,让燕兆时劳神的主要是学校师资和管理方面人手不够。
 
“我现在急着找一些合格的老师。一个好老师在两三周内就可以让孩子们的精神面貌和学习状态发生立竿见影的变化。”燕兆时说。然而,现在打工子弟学校很难吸引到好老师,一个主要原因是工资偏低。该校代课老师兼任班主任的月工资仅2500元,纯代课老师的工资更少,并且没有任何保险。
 
另外,这个职业本身也不稳定。从长远来看,打工子弟学校是社会发展过程中的一个过渡性产物。随着社会的成熟,这个群体可能会在未来的某一天消亡。
 
“在这个行业里做,人生规划就是一个问题,怎么容易招来老师?”燕兆时不禁反问。
 
现在,小天鹅主辅课的老师加起来有14人,他们都是大专或本科文凭,有两到三年的教龄。学校在校学生有300人。然而,由于孩子转学率高,接近1/2的孩子是后进生。所以,最近每逢周末,学校就组织老师给学生补课。
 
“从天资上看,这些孩子并不比城里的孩子差,关键是后天的教育环境太差。有些学生是很好的苗子,如果按照这种条件发展,他们很难考上大学,真的很可惜!”燕兆时不无惋惜地说。
 
事实上,从2001 年至今,国务院连续4次发文强调重视农民工子女义务教育的问题,提出以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主的“两为主”办法,保障流动人口子女接受义务教育的权利。
 
然而,北京市的实际行动却是强制关闭了大量打工子弟学校,导致很多义务教育阶段的流动儿童要么被迫回乡,要么无奈辍学。
 
据传知行研究所近期发布的“流动与留守之间——农民工子女义务教育问题”调研统计,目前,北京农民工子女学校在100 所左右,另有50 所左右民办学校,共有10 多万名处于义务教育阶段的打工子弟在读。而此前,北京打工子弟学校最多的时候超过500所,由于竞争整合和政府关停,减至目前的数量。
 
从上世纪90 年代中期开始,由于计划生育、城区布局改造等原因,导致北京本地户籍生源大规模减少。据统计,目前北京户籍在校中小学生人数从近100万人和53万多人分别减至51万人和21万人。
 
由于生源减少,北京市直接撤并了大量中小学。从1996年到2010年的14年间,小学和中学数量分别减少了1276 所和6所。
 
然而,这些由于本地户籍学生减少而产生的富余教育资源,在教育布局调整后要么被闲置,要么被废弃,而没有充分向在北京的外来务工人员的子女开放。
 
传知行研究所调查认为,保守估算,北京2006年完全有能力为49万名非本市户籍学生提供义务教育。然而,北京当时实际接纳的仅仅是37万名流动儿童中的62%,另有约26万人的闲置教育资源没有向义务教育阶段的流动儿童开放。
 
此后,从2007学年到2010学年,北京市流动儿童数量从约37万增加到47.8万。很多人担忧,完全解决农民工子女就学问题会形成“洼地效应”,导致城市人口急剧膨胀。
 
“所谓‘洼地效应’是个伪命题。难道因为人口膨胀,就能光明正大地拒绝为流动儿童提供义务教育,或拒绝提供与本地儿童一样的义务教育吗?”任星辉质疑说。
 
与北京相比,上海、深圳在对待流动儿童就学问题上则表现得相当灵活。
 
数据显示,截至2011年6月,上海47.05 万打工子弟中,约有71.9%的学生在公办学校就读,剩余的13.2万人均为小学生,也在162所享受政府补贴的民办小学就读。
 
由于大多数上海民办小学的创办者多为国有民办,事实上也是公办学校。而私人办学由于政府参与投资并出资运行,也具有公办学校的性质。
 
其中,包括学校的全部开支在内,民办学校的年生均经费在2500 ~3000 元之间;而公办小学的年生均经费在1.3 万~1.6 万元之间。
 
2008年转制后,上海民办学校的办学条件和教师待遇明显得到改善。教师收入每月都能达到2500 元,有社会保险,学校提供业务培训,教师可以评职称,远非北京的民办学校可比。
 
但在调研中,上海宝山区一位民办学校校长依然表示,鉴于学校能为教师提供的资源有限,学校支持教师跳槽到待遇更好的其他工作岗位。
 
在深圳,由于入读公立学校比较困难,政府为民办学校的发展提供了广阔的空间。当地教师的平均月工资可以达到2500元,而且全年都发,也有社会保险,并提供食宿。
 
“深圳民办学校整体运作规范,教学质量比较有保证。我们看过两所不同规模的民办学校,基础设施很好,有塑胶跑道、图书室、电脑室等。”任星辉介绍说。
 
但是,当地民办学校收费较高。小学每年学费约为3000 元,加上其他费用,一年的费用在4000 元左右,政府不提供或仅提供很少的补贴。
 
“总体来说,农民工子女的义务教育权在城市没有得到平等对待。其中,北京是此次调查的几个大城市中做得最差的。”任星辉说,这从北京如何对待30%未被公办学校接纳的农民工子女就可以判断出来。
 
来自校外的干扰
 
除了学校师资力量薄弱以外,农民工流动子女在校外的教育环境也不理想。
 
从2006年起,北京某基金会开始在农民工聚居的社区组织进行免费的英语、音体美等方面的课程辅导。华纯是该公益组织的中心经理和辅导教师之一。
 
他在多次家访中发现,由于学习环境不佳,有些孩子甚至很难完成作业。有一次,他给一个孩子辅导功课,看到姐弟三人就在一个没有窗户的房间里做作业,光线非常差。
 
还有一次,他在家访的时候发现,一位家长居然在孩子写作业的时候看电视。
 
“父母是孩子的第一任老师。农民工子女家庭教育环境不佳,一方面是由于家庭经济状况或家长工作状况的限制;另一方面,一些家长对孩子的教育意愿不是那么积极,也没有合理的教育方法。”华纯说。
 
为此,除了给孩子补课以外,该基金会也把改变家长的教育理念作为自己的任务之一。一年多来,基金会在这方面取得了很大的成效。
 
据华纯介绍,有一个参与家庭教育的母亲,以前孩子犯错,就对孩子又打又骂。现在,这位母亲已经有很多改变,具备了一定的教学能力和方法,还成了基金会一个班的班主任。
 
除了家庭环境以外,这些农民工子女聚居的社区环境也不利于孩子健康成长。
 
“孩子们都很喜欢玩,但是卫生和安全存在很大问题。我辅导的社区在朝阳区,这个社区不缴卫生费,巷子里的卫生根本没有人管,公共设施也缺乏,感觉这些孩子们游离于整个城市之外。”华纯说。
 
另外,在农民工流动的社区里,孩子们很难有接触社会教育的机会。城里的孩子可以进少年宫、博物馆拓宽视野,而这些孩子却很少有机会发展自己的兴趣。
 
然而更让华纯无奈的是,虽然大部分农民工现在已不存在温饱问题,但是即使是一点儿象征性的教育投资,一些家长也不愿投入。
 
为了提高学生出勤的稳定性,该基金会曾经想过一个办法:对来上课的孩子收100元押金,如果全勤,或者有事的时候家长打电话请假,就不会扣押金;否则每次扣除10元钱。
 
“我们的目的是提高孩子参与活动的稳定性。但有些家长不愿出这点钱,反而不让孩子到社区参加辅导了。”华纯说,现在这个办法已经被放弃。
 
此外,他认为,对于这些游离于城乡之间的孩子来说,他们对自己的身份认同也存在着问题。
 
这些孩子中间,有很多出生在北京,他们认为自己是地道的北京人,但是这座城市却拒绝承认他们的身份。“现在他们还小,问题是他们长大了以后怎么看待自己的身份?”
 
“如果这些问题不改变,这一代的流动人口将来会是一个非常大的社会问题。”华纯说。
 
呼吁建立全国学籍信息系统
 
对于解决流动儿童教育难的问题,中国经济体制改革研究会公共政策研究中心高级研究员郭宇宽认为,可以通过建立全国学籍信息系统来改变现状。
 
学籍信息系统可以使政府的义务教育拨款随着学生学籍的流动而调整,有利于资源的优化配置,提高资金运作效率与管理效率。
 
我国最早开始学籍信息系统建设的是宁波市,目前,学籍信息系统在浙江、安徽、湖南、四川、山东等省市已取得成效。郭宇宽认为,应该尽快建立全国范围内的学籍信息系统。
 
“这个系统建立至少比全国春运铁路售票联网系统要简单。铁路售票系统就集中在春运的几天,高峰期压力特别大;但学籍输入的系统已经早有国家标准,都是统一的。”他说。
 
同时,北京律师丁锡奎指出,根据《行政复议法》,如果流动儿童到居住地所在学校入学,学校不接收,就是侵犯了儿童的权益,如果教育部门不受理,就是不作为。
 
“‘五证俱全’,这些都是添乱。根据行政复议法,可以申请上级政府进行审查。”丁锡奎认为。
 
他指出,虽然目前的《行政诉讼法》没有将受教育权利纳入诉讼内容,但是根据1999年通过的《行政复议法》,如果行政机关没有依法履行对申请受教育权利保护人的法定职责,就是不作为,可以通过行政复议提出诉讼。
 
对于留守儿童来说,北京新启蒙研究中心主任、北京大学人大与议会研究中心兼职研究员熊伟建议,可以长期发行农村教育国债,改进农村基础教育设施,并设立资金走向监督机制。
 
“未来,中国的竞争力最主要的就靠儿童的教育,如果早期教育能超过韩国、日本、非洲、印度这些国家,我们的未来肯定不用愁。”郭宇宽说,“但如果下一代小孩的基本功没打好,国家的未来就没有指望了。”
 
发达国家如何进行义务教育
 
2007年底,中国政府向世界宣布:拥有13亿人口的中国在占全国99%的人口中普及了九年义务教育。
 
当前,世界各发达国家和大部分发展中国家都已经普及了义务教育。发达国家对于高质量义务教育的普及已基本完成,发展中国家虽然也存在教育资源分配不公,但因为没有像我国一样的户籍制度,也就谈不上流动人口的教育歧视问题。
 
据了解,我国义务教育问题主要体现为两个方面:一是老少边穷地区投资不足,导致失学和教育质量差;另一方面是农民工子女在城市没有享受到平等的受教育权。
 
德国:义务教育启蒙地
 
义务教育又称强迫教育,起源于德国,是马丁·路德在16世纪宗教改革运动时提出来的,希望通过由国家政府办学、强迫适龄儿童上学的形式达到普及教育的目的。
 
然而,由于当时的德国是一个四分五裂、诸侯林立的国家,导致了各邦国的强迫教育措施无法得到实施。
 
近200年后,普鲁士皇帝腓特烈·威廉一世受启蒙思想的影响,推行开明政治,富国强邦,重视教育。
 
1717年,他颁布了一项实行强迫教育的法令——《强迫教育规定》,使受教育和服兵役一样被视为公民对国家应尽的义务。
 
威廉一世之子弗里德里希大帝继位后,于1763年签署了世界上第一部《普通强迫教育法》。强迫教育为德国培养了高素质的国民,使其一跃成为世界强国。
 
19世纪中后期,德国的科学家所作的贡献,比英国、美国、法国的总和还要多得多。
 
美国:办特许学校应对“择校风”
 
美国以6—3—3制为主,实行12年义务教育。公立中小学占80%左右。私立中学中有很大一部分是教会学校。
 
美国的中小学一般是董事会领导下的校长负责制。经费主要来自州和地方政府,以州政府为主,联邦政府投入很少。教育在各州的财政开支中都是最大的,往往占到30%以上。
 
农村义务教育经费主要来自学区。对于低收入家庭,学校还负责提供免费午餐和免费校车。教材一般也是免费的,往往是高年级传给低年级。
 
20世纪80年代,由于教师待遇低,教育投入贫富差异严重、教育机会不平等、种族歧视等原因,造成中小学生成绩差、校园暴力猖獗、贫富和种族差异增大,美国公立的中小学质量下滑,择校风在20世纪90年代盛行。
 
伴随择校风潮的是特许学校的兴起。特许学校在性质上是公立学校,由政府投资,但是委托给私人经营。承租者要承诺以一定的教学标准开放招生,实行一定特色的教学,强化了对孩子的多元化素质培养。
 
2002年,布什政府通过了《不让一个孩子掉队法》(NCLB),使教师素质提升,学生成绩提高,教育经费不再短缺并且分配更加均等。
 
日本:教师待遇高于政府公务员
 
日本实行9年义务教育,6—3—3学制。教育经费完全出自政府财政,每个中小学教师都是国家公务员,而且平均工资待遇高于政府公务员。
 
根据法律,中央政府负责每所学校的人头费以及新建设施的一半经费,其他经费由市、町、村负责。
 
国家对创办的所有小学和中学都是平等投入,山区的小学和大都市的小学在建筑和设备上是完全一样的,都要有基本的音乐、美术、活动教室和游泳池、体育馆。
 
为了防止形成重点学校,校长和教师实行轮换制,教师在同一所学校最长工作6年。均等化教育使日本基本没有择校现象。
 
日本教师资格实行严格管理,大学生在修完教师必修课程后,获得教师资格许可证。有了许可证的人还要参加甄选考试,通过后还要有一年的试用期。
 
日本的中小学教师不能在校外兼职,一经发现就会受到处罚。对于在偏远地区任教的教师,发给其专门的津贴,大概将近工资的1/4。
 
日本只有很少的私立小学,数量以及招收的小学生比例不到百分之一。私立中小学能够存在的理由是因为它们独特的办学理念,同时它们也接受政府资助。
 
韩国:强调特色 硬件无差别
 
韩国也是6—3—3 学制,义务教育是9年。中小学以公立为主,但是也存在少数私立中小学。
 
公立和私立学校的硬件条件和经费所差无几。私立学校强调特色,比如双语教学、设强化班等。
 
在推行免费义务教育过程中,教育投资一直是重点。2000年以来,教育预算大概占总预算的1/5。
 
为解决偏远地区的义务教育问题,1967年韩国通过了《岛屿、偏僻地区教育振兴法》,规定了在基础设施建设、教材配备、无偿提供教科书、学生交通、教师住宅、教员配置等6个方面偏远地区的教育投入要优先。
 
义务教育各个免费项目都是由偏远地区向中小城市再到大城市推开。对于有身心障碍的学生,政府设立了专门的聋哑学校、盲人学校,到2003年共有137所,在校生为2.4万人。
 
(本报见习记者冯丽妃整理)
 
《中国科学报》 (2012-04-05 A3 深度)
 
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