作者:岳昌君 来源:科学时报 发布时间:2011-4-28 8:35:39
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岳昌君:教育经费占GDP比例4%目标能否实现

 
□岳昌君
 
4%——总理的心事
 
3月5日,温家宝总理在十一届全国人大四次会议开幕式上作政府工作报告。在谈到教育今后的发展时,温家宝总理说:“坚持优先发展教育。推动教育事业科学发展,为人们提供更加多样、更加公平、更高质量的教育。2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比重达到4%。”
 
在参加十一届全国人大四次会议江西省代表团全体会议时,温家宝总理再次说:“这八年的政府工作报告,每年教育的比重都比较大。这恐怕是我们对教育支持力度最大的八年。但是,我还欠着一个‘账’,明年一定把这个‘账’还清!”温家宝总理所说的“欠账”,指的就是到2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比重达到4%。
 
总理一再强调4%的教育投入目标,这一方面表明总理对教育的高度重视和坚定决心,另一方面,也表明实现这一目标任务艰巨、困难很大。
 
2010年6月,我国颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》,其中特别提出到2012年实现教育财政性支出占国内生产总值(GDP)4%的目标。这是我国政府第三次明确提出4%的目标。
 
第一次提出这一目标是在1993年2月,国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》明确提出:“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,本世纪末达到4%。”第二次提出这一目标是在2006年3月,国务院发布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再次提出:“保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度,逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。”虽然第二次并没有明确提出要在2010年前实现目标,但因为是在“十一五”规划中提出的,表示政府希望在“十一五”期间(2006-2010年)实现目标。虽然政府尚未公布2010年的数据,但是去年这一比例达到4%的可能性极小。
 
中国人讲究“再一再二不再三”。在教育经费投入上政府三次承诺,前两次都未能兑现,这种现象对于我国这样的一个强力政府来说十分罕见。因此,4%的目标可以说成了温家宝总理的重要心事之一。
 
4%目标从何而来
 
上个世纪80年代初,北京大学教授厉以宁组织申请到国家“六五”社科重点项目“我国教育经费在国民收入中的合理比例和教育投资的经济效益”。课题负责人为厉以宁教授,主要参加人员有北京大学陈良焜、北京师范大学王善迈、中央教育科学研究所孟明义等。
 
我国教育经费投入究竟多少才合适?对于这一问题并没有现成的理论可以回答,课题组决定采用教育经费支出占国民生产总值的比例作为统计指标,采用国际比较的方法进行研究。世界算术平均值或者发展中国家的算术平均值都不是很好的参考数据,课题组发现尽管各国的教育经费投资比例差异很大,但是存在经济发展水平越高的国家教育经费投资比例也越大的特点。
 
于是,课题组选择人均国民生产总值作为一个国家经济发展的指标,试图找出与不同的经济发展水平相适应的教育投资比例的国际平均水平,以消除经济发展水平不同造成的不可比性。
 
课题组使用38个人口规模在1000万以上的国家1961~1979年公共教育支出和GDP数据,利用计量回归方法,对不同经济发展水平国家的公共教育支出的平均水平进行了估计。结果显示,人均GDP达到1000美元时,公共教育支出的国际平均水平为4.24%。课题组在政策建议中提出到2000年我国比较适宜的财政性教育投资比例为4%。
 
1992年,课题组又采用40个国家1980~1985年的数据再次对公共教育支出比例进行了计量回归分析。结果显示,人均GDP达到1000美元时,公共教育支出的国际平均水平为3.85%。课题组认为到2000年我国比较适宜的财政性教育投资比例仍然为4%。
 
1993年2月,国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》明确提出:“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,本世纪末达到4%。”
 
为什么还是4%
 
2000年我国并没有达到4%的预期目标,实际上比例仅为2.58%,离4%的目标存在很大的差距。为什么没有达到这一目标,是不是目标定得太高了?因为之前的研究使用的数据是在1961~1985年间,距离2000年较远,预测效果较差。因此,有必要用更新的数据重新计算。
 
2002年,教育部成立“中国教育与人力资源问题研究”课题组,笔者是课题组的成员之一,并且针对“公共教育投资比例的国际比较”进行了专题研究。笔者采用54个国家1986~1997年的数据对公共教育投资比例进行了实证分析。计量回归结果显示:到2010年,与我国经济发展水平相应的公共教育投资比例的国际平均水平大约是4.04%。
 
2006年,财政部委托北京大学对“各国公共教育经费支出占国内生产总值比例的统计口径”问题进行研究。在该课题研究中,笔者采用76个人口规模在1000万以上的国家2000~2004年的相关数据,再次对我国财政性教育经费进行了国际比较。结果显示,与2010年我国经济发展水平相应的公共教育投资比例的国际平均值为4.37%。
 
这说明进入21世纪后,各国公共教育经费的投入不仅没有减少,还出现了上升的趋势。因此,我国政府将财政性教育经费投入的目标仍定在4%还是比较合理的,不能算高。
 
4%的目标为何还没实现
 
虽然说从国际比较来看,经济发展水平越高的国家其公共教育投资水平也越高,但是由于每个国家的财政收入能力和财政支出结构存在差异,各国的公共教育投资比例差异也很大。另外,每个国家的人口增长情况和教育发展目标也不尽相同,因此,从需求角度讲各国的公共教育投资比例也不同。就我国而言,4%的目标迄今未能实现的原因是多方面的,其中最主要的有三点。
 
首先,我国财政支出入占GDP的比例相对较低。公共教育投资比例可以分解为“财政支出占GDP的比例”(“蛋糕的大小”)乘以“教育占政府财政支出的比例”(“蛋糕的分配”)。显然,财政蛋糕越大,教育经费投入才有可能越多。但是,改革开放以来我国财政收入和支出占GDP的比例出现很大的波动。
 
1978年,财政收入和财政支出占GDP的比例分别高达31.1%和30.8%,此后双双呈现下降的趋势,1995年达到谷底,比例分别仅为10.3%和11.2%。相应地,财政性教育经费占GDP的比例也下降到谷底,比例降到2.32%。
 
自1996年以来,财政收入占GDP的比例逐年提高,2009年达到20.1%。财政支出占GDP的比例也呈现总体提高的趋势,2009年达到22.4%。相应地,财政性教育经费占GDP的比例也开始增长,2009年达到3.59%,比上一年提高了0.26个百分点。
 
从国际比较来看,我国财政收入占GDP的比例仍不算高,发达国家的这一比例一般都在40%左右。例如,2007年美国的这一比例为38.6%,英国为46.9%,法国为52.3%,德国为43.7%,日本为36.9%。
 
其次,各省份的积极性差异显著。在我国教育的投入结构中,中央所占的比例过低。4%的教育投入目标是国家层面的,而我国实际教育投入是以地方投入为主。以2007年为例,在我国财政性教育经费中,中央只占5.5%,而地方占到94.5%。地方投入为主的后果是教育经费支出比例的地区差异显著。
 
各省份的财政性教育经费比例的特点与世界各国的特点相比可谓阴阳两重天:从国际比较来看,经济发展水平越高的国家其公共教育投资水平也越高;从我国省际比较来看,经济发展水平越高的省份其财政性教育投资水平却越低。
 
2008年,我国各省财政性教育经费占地区生产总值的比例超过4%的省份有8个,由高到低排列分别为西藏、贵州、甘肃、青海、新疆、云南、宁夏、海南,都属于人均GDP很低的省份。相反,比例最低的5个省份由低到高排列分别为山东、江苏、广东、天津、浙江,比例均在2.5%以下,都属于人均GDP很高的东部沿海省份。东部经济发达的省份城市化率高,学龄人口相对较少,尽管财政性教育经费比例不高,但是生均教育经费仍普遍高过西部地区。
 
第三,“计划不如变化大”,GDP数据调整对教育投入比例的影响显著。近年来,国家统计局对GDP数据多次进行修订,每次结果都是GDP总额被上调,使得财政性教育经费占GDP比例相应地变小。例如,教育部在首次公布2007年教育经费状况时,财政性教育经费占GDP比例为3.32%,之后国家统计局上调了GDP的数值,结果财政性教育经费占GDP比例降为3.22%。教育部在首次公布2008年教育经费状况时,财政性教育经费占GDP比例为3.48%,之后国家统计局上调了GDP的数值,结果财政性教育经费占GDP比例降为3.33%。
 
4%目标能否实现
 
尽管2012年实现4%目标的任务十分艰巨,但是答案可以说确定无疑的。
 
国家财政收入占GDP的比例连续16年保持上升的趋势。2009年我国财政收入占GDP的比例达到20.1%,2010年进一步上升为20.9%。相比发达国家40%左右的水平,我国仍有很大的提升空间,今明两年还会保持增长的态势。
 
财政收入的稳定增长为提高财政支出水平打下坚实的基础,2009年财政支出占GDP的比例达到22.4%。2008年,我国教育支出占财政总支出的比例为16.3%,如果保持这一比例不变,2012年财政支出占GDP的比例需要达到24.5%,才能实现财政性教育经费占GDP比例4%的目标。
 
那么2012年财政支出占GDP的比例能否达到24.5%呢?从变化趋势来看非常可能。在1995~2009年间,我国财政支出占GDP的比例从11.2%提高到22.4%,平均每年提高0.8个百分点。按照这一平均增幅,2012年我国财政支出占GDP的比例即可达到24.8%,从而实现财政性教育经费占GDP比例4%的目标。
 
(作者为北京大学教育学院/教育经济研究所教授)
 
《科学时报》 (2011-04-28 A2 观察 评论)
 
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